Унитарное предприятие как субъект гражданского права (Г.Б. Леонова, "Законодательство", N 8, август 2001 г.)

Унитарное предприятие как субъект гражданского права

В Гражданском кодексе РФ выделены два вида унитарных предприятий: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления. Участие указанных юридических лиц в гражданском обороте порождает немало проблем как практического, так и теоретического характера вследствие того, что упомянутые субъекты не являются собственниками принадлежащего им имущества. Они могут быть созданы только на базе публичной собственности, а это означает, что предоставление таким предприятиям ограниченных вещных прав является одним из способов осуществления права публичной собственности.

Отсутствие в ГК РФ нормы, допускающей создание унитарных предприятий на базе частной собственности, у некоторых авторов вызывает недоумение*(1). На наш взгляд, позиция законодателя вполне логична и оправданна. Конструкция оперативного управления впервые получила глубокую научную разработку в трудах А.В. Венедиктова*(2) в тот период, когда перед учеными встал вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного за субъектами гражданского оборота. Данная конструкция была описана в ст.21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и в ст.94 ГК РСФСР 1964 г. В дальнейшем в связи с необходимостью разграничения правового положения учреждений и предприятий для последних было введено право полного хозяйственного ведения, а впоследствии - право хозяйственного ведения. Позже произошло отступление от принципов, положенных в основу указанных вещных прав, как способа осуществления публичной собственности*(3), к настоящему же моменту они вновь признаны верными, что следует только приветствовать.

Правовое положение унитарных предприятий наряду с ГК РФ должно регулироваться законом о государственных, муниципальных унитарных предприятиях (ст.113 ГК РФ). Однако, к сожалению, он пока не принят.

В статье 113 ГК РФ содержатся общие положения, характеризующие указанные юридические лица. Каковы же их особенности? Во-первых, имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Во-вторых, учредительный документ унитарного предприятия - это устав*(4). В-третьих, органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо органом, уполномоченным собственником, и им подотчетен*(5). В-четвертых, унитарные предприятия, в отличие от других организационно-правовых форм коммерческих юридических лиц, обладают специальной правоспособностью. В-пятых, до государственной регистрации предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, уставный фонд предприятия должен быть полностью оплачен собственником. Несмотря на то что ГК РФ не распространяет указанное правило на предприятия, основанные на праве оперативного управления, представляется, что в отношении последних должны действовать такие же требования.

Анализ правового положения унитарных предприятий неразрывно связан с исследованием вопроса об определении собственника имущества, на базе которого создается предприятие, а также органа, уполномоченного выступать от имени собственника при создании, реорганизации, ликвидации предприятия, а в некоторых случаях и при осуществлении им субъективного права. В данной сфере имеется специальное правовое регулирование. Мы уделим внимание лишь нормативным актам, относящимся к осуществлению права федеральной государственной собственности.

Начнем с отношений собственности. Действующее законодательство выделяет трех публичных собственников: Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Собственник того или иного имущества определяется в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"*(6) (далее - Постановление о разграничении собственности), Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-рп*(7). По общему правилу федеральное, государственное, муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре федеральной, государственной, муниципальной собственности. Документом, подтверждающим право собственности на отдельные объекты, является свидетельство о внесении в реестр федерального имущества*(8) либо соответствующий реестр государственной и муниципальной собственности. До момента внесения объектов в соответствующий реестр таким документом является перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"*(9) и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-рп (п.3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", далее - Постановление Пленума N 8)*(10).

Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, согласно п.1 ст.115 ГК РФ, могут быть созданы только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Однако в литературе встречается мнение о том, что указанное юридическое лицо может быть создано и на базе собственности субъекта РФ или муниципальной собственности*(11). Наличие такой позиции можно объяснить некоторыми недостаточно четкими формулировками норм Гражданского кодекса. Так, в соответствии с п.2 ст.113 ГК РФ имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Анализируя текст указанной нормы, действительно можно сделать вывод о возможности создания предприятия, основанного на праве оперативного управления, на базе собственности субъектов РФ или муниципальных образований. Лишь в дальнейшем законодатель четко указывает на то, что унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, может быть образовано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и называется оно "федеральное казенное предприятие". Посредством данного наименования законодатель лишний раз подчеркнул, что в гражданском обороте не предполагается существование казенных предприятий, основанных на базе имущества субъектов РФ или муниципальных образований. Учитывая изложенное, упомянутую точку зрения следует признать ошибочной.

Термин "казенное предприятие" не является новым для современного законодательства. Впервые он был использован в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1003 "О реформе государственных предприятий"*(12) (далее - Указ N 1003). Названным указом предусматривалось создание казенных заводов (фабрик и хозяйств) на базе ограниченного числа ликвидируемых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними всего имущества ликвидируемых предприятий. При этом казенное предприятие являлось правопреемником ликвидированного государственного предприятия. Вместе с тем, согласно ГК РСФСР 1964 г., при ликвидации юридического лица исключалась возможность перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства. Данное правило вошло и в ГК РФ. Но, хотя в Гражданском кодексе РФ используется термин "казенное предприятие", законодатель предполагает иную правовую конструкцию юридического лица, нежели та, которая имелась в виду в Указе N 1003.

Решение о создании казенного предприятия принимает Правительство РФ, оно же утверждает устав. При этом предполагается возможность создания юридического лица как вновь, так и путем реорганизации действующего федерального государственного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

Несмотря на то что действующее законодательство не предусматривает возможности создания казенного предприятия на базе ликвидированного государственного предприятия, анализ нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что на практике такое случается. Так, на базе ликвидированных государственных предприятий образованы казенные предприятия военной торговли*(13). В соответствии с нормами действующего законодательства созданные таким образом юридические лица не вправе выступать в качестве субъектов гражданского оборота. Это означает, что все заключенные ими договоры являются недействительными. Однако практика по этому пути не идет.

Наряду с ГК РФ к казенным предприятиям применяются не противоречащие Гражданскому кодексу нормы Указа N 1003, Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного завода), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия*(14), Порядка планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)15.

При создании унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, действует иное правило. Согласно подп."г" п.1 ст.114 Конституции РФ и п.15 Постановления о разграничении собственности, управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ, осуществляет Правительство РФ. Оно может делегировать определенные полномочия в отношении объектов федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, определенном федеративным договором и законами России.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 (с изменениями и дополнениями) "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" (далее - Постановление о делегировании полномочий)*(16) решения о создании и ликвидации относящихся к федеральной собственности государственных предприятий принимаются Правительством РФ на основании совместного представления Госкомимущества РФ, Минэкономики РФ*(17) и федерального органа исполнительной власти (на последний в соответствии с действующим законодательством возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли). Решения о создании и ликвидации федеральных предприятий подлежат согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых размещаются предприятия, по вопросам, требующим такого согласования в соответствии с законодательством России (п.1 Постановления о делегировании полномочий). Пункт 3 того же постановления определяет, когда создание федерального предприятия финансируется за счет средств федерального бюджета.

В отличие от казенных унитарные предприятия могут быть созданы на базе имущества всех публичных собственников.

Для удобства в дальнейшем государственные, муниципальные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, будем именовать унитарными предприятиями, а унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - казенными предприятиями.

После принятия решения о создании казенного предприятия выделяется имущество, необходимое для деятельности конкретного юридического лица. Документом, оформляющим закрепление недвижимого имущества за предприятием, является распоряжение Мингосимущества РФ с приложением акта приема-передачи объекта, подписанного передающей и принимающей сторонами. На основании распоряжения в соответствии с примерным договором, утвержденным Мингосимуществом РФ, заключается договор о порядке использования закрепленного объекта. От имени Российской Федерации договор подписывается Мингосимуществом РФ или, по отдельным поручениям, его территориальными органами (п.2.2, 2.3 Положения о порядке оформления закрепления административных зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в федеральной собственности, передаче их в аренду и безвозмездное пользование)*(18). Право оперативного управления и право хозяйственного ведения, оформленные в соответствии с названным Положением, подлежат регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(19). Закрепленное за предприятием недвижимое имущество подлежит учету в реестре федерального недвижимого имущества и отражается на балансе юридического лица, являющегося титульным владельцем объекта. Нарушение данного правила влечет серьезные правовые последствия. Согласно п.13 постановления Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества"*(20), имущество, не внесенное в реестр, не может быть отчуждено или обременено. Это правило распространяется на все имущество предприятия, а не только на недвижимость, за изъятиями, установленными в распоряжении Мингосимущества РФ от 30 июля 1998 г. N 802-р "О составе имеющегося у юридических лиц федерального движимого имущества, подлежащего учету в реестре федерального имущества"*(21). Согласно названному акту, учету подлежит не все движимое имущество унитарного предприятия, а лишь то, балансовая стоимость которого превышает тысячекратный размер минимального размера оплаты труда. Это означает, что в отношении движимого имущества, балансовая стоимость которого ниже установленного минимума, указанные ограничения в осуществлении субъективного права не действуют.

ГК РФ не предусматривает заключения договора между собственником и унитарным предприятием в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Однако упомянутое распоряжение Мингосимущества РФ N 802-р, а также разъяснения, данные в п.39 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 6/8), свидетельствуют об обратном. Согласно п.39 Постановления N 6/8, условия договоров, заключенных между собственником соответствующего государственного (муниципального) имущества и таким предприятием, которые изменяют характер и пределы правомочий предприятия (ст.295, 296 ГК РФ), являются ничтожными*(22). Наличие в указанных документах положений о заключении договора между собственником имущества и предприятием можно только приветствовать. Во-первых, они не противоречат ГК РФ, а лишь, на наш взгляд, удачно его дополняют; во-вторых, содействуют интересам собственника в отношении надлежащего использования и сохранения принадлежащего ему имущества и предупреждения злоупотребления правом со стороны руководителя предприятия.

Органы, уполномоченные утверждать устав унитарного предприятия, определены в постановлении Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. N 104 "Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ"*(23). Согласно п.2 данного документа, утверждение уставов федеральных унитарных предприятий осуществляется федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях, по согласованию с Мингосимуществом РФ. Устав предприятия должен разрабатываться на основе примерного устава федерального государственного унитарного предприятия, утвержденного Мингосимуществом РФ*(24). Утвержденные уставы в течение 10 дней после их регистрации представляются руководителями этих предприятий в Мингосимущество РФ для внесения соответствующих сведений в реестр федерального имущества.

Являясь коммерческим юридическим лицом, унитарное, казенное предприятие должно иметь фирменное наименование, несущее сведения о характере деятельности предприятия и собственнике его имущества. Если предприятие основано на праве оперативного управления, в фирменное наименование следует включить и указание на то, что предприятие является казенным (п.1 ст.54, п.3 ст.113, п.3 ст.115 ГК).

Содержание права оперативного управления, предоставленного казенному предприятию, определено в п.1 ст.297 ГК РФ: указанное лицо вправе самостоятельно реализовать только производимую им продукцию, и если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Иным закрепленным за предприятием имуществом, как движимым, так и недвижимым, т.е. даже денежными средствами, казенное предприятие вправе распоряжаться лишь с согласия собственника этого имущества.

Содержание права хозяйственного ведения значительно шире. В соответствии с п.2 ст.295 ГК РФ предприятие вправе распоряжаться недвижимым имуществом только при наличии согласия собственника*(25). Движимым имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами (некоторые из которых будут приведены далее).

Осуществляя правомочие распоряжения, унитарное предприятие вправе создавать другие юридические лица. ГК РФ не содержит каких-либо прямых запретов на участие унитарных предприятий в создании и деятельности других юридических лиц. Хотя в п.2 ст.295 ГК РФ при определении пределов осуществления субъективного права хозяйственного ведения указывается, что унитарное предприятие вправе вносить недвижимое имущество в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ. Однако, исходя из особого правового положения имущества унитарных предприятий, содержания субъективного права этих юридических лиц и правовой природы хозяйственных товариществ, представляется, что участие унитарных предприятий в товариществах в качестве полного товарища не вполне оправданно. Так, будучи полным товарищем, унитарное предприятие должно нести ответственность по долгам товарищества всем своим имуществом. Представляется, такой способ прекращения публичной собственности не вполне соответствует интересам собственника. Целесообразно было бы в ГК РФ установить ограничение на участие унитарных предприятий в деятельности товариществ в качестве полного товарища. Либо вообще предоставить унитарным предприятиям только право создания другого унитарного предприятия путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие), как предусмотрено в п.7 ст.114 ГК РФ, и установить запрет на участие в деятельности других юридических лицах, в том числе некоммерческих.

Рассмотрение этого вопроса было бы неполным без упоминания Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (далее - Закон о приватизации)*(26). Согласно его п.1 ст.16, внесение государственного, муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ является одним из способов приватизации. Толкование указанной нормы позволяет сделать вывод о том, что она распространяется и на осуществление права хозяйственного ведения. Однако в соответствии со ст.3 Закона о приватизации он не распространяется на отношения, возникающие при распоряжении государственным и муниципальным унитарными предприятиями тем имуществом, которое закреплено за ними на праве хозяйственного ведения. Следовательно, в Законе о приватизации имеется в виду участие публичных образований в создании хозяйственных обществ путем внесения вклада из так называемого "нераспределенного имущества", а не об участии унитарных предприятий в создании других юридических лиц.

ГК РФ не содержит четкого указания на то, что унитарное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом в соответствии с целевым назначением имущества. Подобные ограничения осуществления субъективного права действуют только в отношении казенных предприятий. Так, в соответствии с п.1 ст.296 ГК РФ казенное предприятие в отношении закрепленного за ними имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения данным имуществом. В то же время, согласно п.2 ст.295 ГК РФ, собственник осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества. Таким образом, и на унитарные предприятия распространяется правило о целевом использовании имущества. Сказанное подтверждает п.9 Постановления N 6/8: поскольку закон устанавливает принцип специальной (целевой) правоспособности унитарных предприятий (ст.49 ГК РФ), действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены прежде всего задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества. Поэтому в тех случаях, когда действия предприятия, в том числе осуществленные в порядке требований п.2 ст.295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным ст.168 ГК РФ, независимо от того, совершены они предприятием с согласия собственника (уполномоченного им органа) или без такового.

Наличие указанных ограничений в полной мере соответствует интересам собственника. О необходимости такого подхода к определению пределов осуществления права хозяйственного ведения свидетельствуют и положения Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации*(27), учитывающие возможные злоупотребления со стороны руководителей. Так, главы унитарных предприятий бесконтрольно распоряжаются финансами, в том числе самостоятельно принимают решения об использовании прибыли. На практике широкие полномочия указанных руководителей позволяют им переводить часть денежных средств унитарных предприятий в фирмы-спутники. В результате именно там сосредоточивается вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия. Заключение сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, влечет искусственное завышение себестоимости продукции, а в ряде случаев - хищение государственного имущества.

Заметим, что собственник казенного предприятия не наделен правами для защиты своих интересов, его правовое положение иное. Согласно п.2 ст.296 ГК РФ, собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. При изъятии или распоряжении имуществом, принадлежащим казенному предприятию, последнее вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными актов управомоченных собственником органов. При этом бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с ГК РФ основанием для изъятия либо иного распоряжения имуществом, возложено на соответствующий управомоченный собственником орган (п.41 Постановления N 6/8).

Особого внимания заслуживает вопрос об участии унитарных предприятий в предпринимательской деятельности. Здесь следует выделить два момента. В одних случаях закон содержит запрет на участие унитарных, казенных предприятий в определенных видах деятельности, тем самым еще раз подчеркивая их специальную правоспособность. Так, в соответствии с п.1 ст.1015 ГК РФ унитарные предприятия не могут выступать в качестве доверительного управляющего, а имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении, не может быть передано в доверительное управление (п.3 ст.1013 ГК РФ). Согласно п.1 Положения о таможенном брокере*(28), казенное предприятие не может быть таможенным брокером. При приватизации государственного, муниципального имущества путем продажи унитарные, казенные предприятия не могут выступать в качестве покупателей (п.1 ст.9 Закона о приватизации). Последнее ограничение объясняется тем, что при покупке имущества указанными субъектами не произойдет прекращения публичной собственности, т.е. цель приватизации не будет достигнута.

В других случаях закон, наоборот, допускает участие в некоторых видах деятельности определенных субъектов гражданского права, в том числе унитарных, казенных предприятий. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 октября 1998 г. N 1159 "Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции"*(29) с 1 ноября 1998 г. производство этилового спирта из любых видов сырья, денатурация этого спирта, а также производство спиртосодержащих растворов осуществляются по квотам только государственными предприятиями и акционерными обществами, контрольный пакет акций которых принадлежит государству. Деятельность, связанная с оборотом и производством наркотических средств, психотропных веществ, внесенных в Список II, осуществляется только государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями (п.1, 2 ст.5 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах")*(30).

В соответствии с п.1 ст.3 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"*(31) (далее - Закон о поставках) в качестве государственного заказчика при поставке товаров для государственных нужд могут выступать федеральные органы исполнительной власти, государственные учреждения и казенные предприятия. Что касается фигуры поставщика, то здесь закон не устанавливает каких-либо ограничений по субъектному составу правоотношения. При заключении сделки следует иметь в виду, что по общему правилу поставщик не обязан заключать государственный контракт. В соответствии с п.2 ст.527 ГК РФ указанная обязанность может быть возложена на поставщика только при наличии одновременно двух условий: а) заключение государственного контракта является обязательным для поставщика в силу указания закона*(32); б) государственным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику в связи с выполнением государственного контракта. Исключение из указанного правила установлено для казенных предприятий. При заключении государственного контракта в обязательном порядке казенное предприятие не имеет права на возмещение убытков (п.3 ст.527 ГК РФ). Обязанность заключить государственный контракт может быть возложена на казенные предприятия по решению Правительства РФ (п.7 ст.3 Закона о поставках).

В тех случаях, когда во исполнение государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд предусмотрено заключение соответствующего договора, обязанность по оплате товаров лежит на покупателе по договору поставки. При этом государственный заказчик (в том числе казенное предприятие) признается поручителем по этому обязательству покупателя (ч.2 ст.532 ГК РФ).

Как и любое коммерческое юридическое лицо, унитарное предприятие может быть реорганизовано. Однако ГК РФ не содержит норм о реорганизации унитарного предприятия в форме преобразования, что, на наш взгляд, является существенной недоработкой законодателя. Так, в п.1 ст.68 ГК РФ содержится общая норма, предоставляющая хозяйственным товариществам и обществам одного вида право осуществлять реорганизацию в форме преобразования в хозяйственные товарищества и общества другого вида или в производственные кооперативы. Применительно к конкретным юридическим лицам указанная норма конкретизируется (см., например, п.2 ст.92, п.2 ст.112 ГК РФ).

Поскольку ГК РФ не содержит специальных правил, можно выделить два возможных варианта определения организационно-правовой формы нового юридического лица.

Во-первых, можно воспользоваться нормами Закона о приватизации, в частности, п.1 ст.16, предусматривающего в качестве одного из способов приватизации преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в государственной или муниципальной собственности*(33).

При этом следует иметь в виду, что Закон о приватизации устанавливает временные ограничения для осуществления субъективного права хозяйственного ведения. Так, со дня принятия решения о преобразовании и до момента его государственной регистрации унитарное предприятие не вправе без согласования с соответствующими органами по управлению имуществом совершать сделки с движимым имуществом, стоимость которого превышает 10% балансовой стоимости активов предприятия на дату утверждения его последнего балансового отчета. Совершение унитарным предприятием сделок с недвижимым имуществом до момента государственной регистрации такого общества не допускается (п.12 ст.20 Закона о приватизации).

Во-вторых, с учетом того, что унитарные и казенные предприятия не являются собственниками принадлежащего им имущества, возможно преобразование указанных юридических лиц без перехода имущества в частную собственность. Это означает, что казенное предприятие может быть преобразовано в федеральное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, и наоборот. Решения о преобразовании предприятия, не предусматривающие изменения формы собственности, принимаются Госкомимуществом РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли, Минэкономики РФ и (или) Государственным антимонопольным комитетом РФ*(34) (п.4 Постановления о делегировании полномочий). Например, согласие антимонопольного органа необходимо при разделении или выделении унитарных предприятий, стоимость активов которых превышает 50 тыс. минимальных размеров оплаты труда, если в результате появится хозяйствующий субъект, доля которого на рынке составит более 35%*(35). Указанные правила относятся и к ликвидации унитарных предприятий, за исключением случаев, когда ликвидация осуществляется в соответствии со вступившим в законную силу решением арбитражного суда.

Умалчивает ГК РФ также о возможности изменения организационно-правовой формы унитарного предприятия при осуществлении реорганизации в других формах. Аналогичная ситуация наблюдается и в отношении других коммерческих юридических лиц*(36).

Возникает вопрос: допустимо ли, например, слияние акционерного общества и унитарного предприятия? Ответ однозначный: нет. Если в результате слияния новое юридическое лицо будет унитарным предприятием, то в этом случае речь идет о прекращении права частной собственности. Однако, согласно ГК РФ, в основе имущества унитарных предприятий может лежать только государственная или муниципальная, но не частная собственность. Если в результате реорганизации будет создано акционерное общество, то это будет означать прекращение публичной собственности. В то же время Закон о приватизации не содержит такого способа прекращения публичной собственности.

При реорганизации путем выделения и разделения представляется возможным изменение организационно-правовой формы унитарного предприятия по нормам Закона о приватизации - путем преобразования в открытое акционерное общество.

В целом, на наш взгляд, реорганизация унитарных предприятий не должна влечь изменения их правового положения как юридического лица-несобственника.

Реорганизация унитарного предприятия с изменением собственника имущества (например, федерального государственного в государственное предприятие Москвы) также невозможна. Для этого необходимо имущественный комплекс передать из федеральной собственности в собственность субъекта РФ в соответствии либо с указанными ранее правилами о разграничении собственности, либо Порядком передачи федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов РФ, утвержденным постановлениями Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. N 1366 и от 16 октября 2000 г. N 784*(37).

Возможна ли реорганизация путем присоединения и слияния унитарных предприятий, находящихся в ведении различных собственников (например, федерального и государственного предприятия Москвы)? Представляется, что невозможна. В этом случае речь идет либо о смене собственника (а в данной сфере имеется специальное правовое регулирование, не предполагающее перехода имущества из собственности субъекта РФ в собственность России), либо о создании предприятия несколькими публичными собственниками и установлении права общей долевой собственности. Однако, согласно п.1 ст.113 ГК РФ, имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по долям. Указанная норма является императивной. Тем самым закон указывает на невозможность создания унитарного предприятия на базе имущества нескольких публичных собственников.

Таким образом, реорганизация унитарных предприятий возможна только для предприятий, находящихся в ведении одного собственника - России, субъекта РФ или муниципального образования.

Собственник имущества унитарного предприятия не отвечает по обязательствам предприятия за исключением случаев, предусмотренных п.3 ст.56 ГК РФ. Это правило применяется к ответственности предприятия, учредившего дочернее предприятие, по обязательствам последнего (п.8 ст.114 ГК РФ).

В отношении казенного предприятия действует иное правило. В силу п. 5 ст.115 Гражданского кодекса Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. По мнению авторов одного из комментариев к ГК РФ, "казенное предприятие несет ответственность по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. В случае недостаточности денежных средств для выполнения обязательств государство несет дополнительную ответственность по обязательствам предприятия"*(38).

По нашему мнению, такая трактовка ответственности России по обязательствам казенного предприятия не вполне верна, так как "имущество" - широкое понятие, под которое подпадают не только денежные средства. Представляется, что в п.5 ст.115 ГК РФ законодатель использовал термин "имущество" для обозначения совокупности вещей, включая денежные средства, как единое понятие, освобождающее от перечисления отдельных его составляющих. Если бы речь шла о недостаточности только денежных средств, то об этом прямо было бы сказано в законе, как это сделано применительно к учреждениям*(39).

Унитарное предприятие может быть ликвидировано по общим основаниям, предусмотренным для ликвидации юридических лиц (ст.61-64 ГК РФ). В отличие от унитарного предприятия казенное не может быть признано банкротом.

В рамках одного исследования невозможно осветить все вопросы, возникающие при рассмотрении правового положения унитарных предприятий. В завершение хотелось бы отметить, что в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в России предлагается, чтобы организации в форме унитарного предприятия, в том числе казенного, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. Например, для использования имущества, приватизация которого запрещена; производства отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте; осуществления деятельности, направленной на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций в целях обеспечения продовольственной безопасности государства и др.

Г.Б. Леонова,

кандидат юрид. наук

"Законодательство", N 8, август 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Лаптев В.В. Предпринимательское право. М., 1997. С.58; Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1999. ч.1. С.406 (далее - Учебник под ред. А.П. Сергеева).

*(2) См., напр.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948.

*(3) См.: Основы гражданского законодательства 1961 г. Ст.26 (1); Гражданский кодекс 1964 г. ч.2 ст.117, ст.193, ч.2 ст.237; Суханов Е.А. Российский закон о собственности: Комментарий. М., 1993. С.37-45; Право собственности и иные вещные права. Способы их защиты: Комментарий к новому ГК РФ. М., 1996. С.71-80.

*(4) Некоторые авторы наряду с уставом к учредительным документам относят решение собственника о создании предприятия. См.: Учебник под ред. А.П. Сергеева. С.160. Указанную позицию следует признать ошибочной как не соответствующую действующему законодательству.

*(5) См. постановления Правительства РФ от 4 октября 1999 г. N 1166 "Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ", от 16 марта 2000 г. N 234 "О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5034; 2000. N 13. Ст.1373).

Руководители назначаются на конкурсной основе. Заключение, изменение и расторжение контрактов с руководителями федеральных унитарных предприятий осуществляется федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях по согласованию с Мингосимуществом РФ либо его территориальным органом. При этом стороны должны руководствоваться примерным контрактом с руководителем федерального унитарного предприятия, утвержденным распоряжением Мингосимущества РФ от 16 февраля 2000 г. N 189-р (с изм. и доп.) (БНА. 2000. N 13, 34).

*(6) ВВС РСФСР. 1992. N 3. Ст.89; 1993. N 6. Ст.191; N 32. Ст.1261.

*(7) ВВС РСФСР. 1992. N 13. Ст.697.

*(8) См.: Постановление Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" // СЗ РФ. 1998. N 28. Ст.3354.

*(9) САПиП РФ. 1993. N 52. Ст.5071.

*(10) Вестник ВАС РФ. 1998. N 10.

*(11) Учебник под ред. А.П. Сергеева. С.412.

*(12) СЗ РФ. 1994. N 5. Ст.393.

*(13) См. постановления Правительства РФ от 31 июля 1998 г. N 873 "О создании единой системы военной торговли" и от 6 июля 1999 г. N 743 "Об образовании государственных унитарных предприятий военной торговли, основанных на праве оперативного управления (федеральных казенных предприятий)" // СЗ РФ. 1998. N 32. Ст.3915; 1999. N 28. Ст.3679.

*(14) Утвержден постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 908 // Там же. 1994. N 17. Ст.1982.

*(15) Утвержден постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г. N 1138 // Там же. 1994. N 28. Ст.2980.

*(16) САПиП РФ. 1994. N 8. Ст.593; СЗ РФ. 2000. N 6. Ст.777; N 13. Ст.1373.

*(17) Указом Президента РФ от 30 сентября 1997 г. N 1063 (СЗ РФ. 1997. N 40. Ст.4583) Госкомимущество РФ преобразовано в Мингосимущество России. На сегодняшний день функции указанных органов возложены на Министерство имущественных отношений РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ. См.: Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2000. N 21. Ст.2168; N 39. Ст.3856. В статье сохранена терминология нормативных актов.

*(18) Утверждено распоряжением Мингосимущества РФ от 23 марта 1998 г. N 252-р (Закон. 1999. N 4).

*(19) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594.

*(20) СЗ РФ. 1998. N 28. Ст.3354.

*(21) БНА. 1998. N 24.

*(22) Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.

*(23) СЗ РФ. 2000. N 6. Ст.777.

*(24) См.: Распоряжение от 16 февраля 2000 г. N 188-р // БНА. 2000. N 11.

*(25) См., напр.: Распоряжение Мингосимущества РФ от 21 декабря 1998 г. N 1659-р "О внесении имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ (товариществ)" // СПС "Гарант".

*(26) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3595; 1999. N 26. Ст.3173.

*(27) Утверждена постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 (СЗ РФ. 1999. N 39. Ст.4626; 2000. N 49. Ст.4825).

*(28) Утверждено постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 873 // СЗ РФ. 1996. N 31. Ст.3737.

*(29) Там же. 1998. N 41. Ст.5029; 1999. N 36. Ст.4400.

*(30) Там же. 1998. N 2. Ст.219.

*(31) Там же. 1994. N 14. Ст.3540; 1995. N 26. Ст.2397; 1997. N 12. Ст.1381; 1999. N 19. Ст.2302.

*(32) Обязанность по заключению государственного контракта предусматривается для унитарных предприятий в законах "О государственном оборонном заказе" (п.4 ст.3), "О государственном материальном резерве" (п.4 ст.9) (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст.6; 1999. N 19. Ст.2302; 1995. N 1. Ст.3; 1997. N 12. Ст.1381; 1998. N 7. Ст.798).

*(33) О финансовой подготовке предприятия к такому способу приватизации см.: Васильев А.М., Хиревский Д.Е. Проблемы реформирований государственных унитарных предприятий России // Право и экономика. 2000. N 5. С.7-11.

*(34) В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2000 г. N 867 указанные функции выполняет Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

*(35) Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с изм. и доп.). Ст.17. п.1 // ВВС РФ. 1991. N 16. Ст.499; 1992. N 34. Ст.1966; СЗ РФ. 1995. N 22. Ст.1977; 1998. N 19. Ст.2066; 2000. N 2. Ст.124.

*(36) См.: Телюкина М.В. Реорганизация как способ прекращения деятельности юридических лиц // Законодательство. 2000. N 1. С.40-49.

*(37) СЗ РФ. 1999. N 50. Ст.6237; 2000. N 43. Ст.4243.

*(38) Комментарий к ГК РФ части первой (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1999. С.154.

*(39) В соответствии с п.2 ст.120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.