К разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации (А.А. Игнатенко, И.В. Кириленко, А.В. Матвеев, В.М. Шерстюк, В.В. Ярков, "Законодательство", N 8, август 2001 г.)

К разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации

Первый этап судебной и правовой реформ в нашей стране был связан прежде всего с совершенствованием конституционного, гражданского и процессуального законодательства. В процессе реформирования материального права стала очевидной необходимость обеспечить условия для реализации и принудительного осуществления прав всеми заинтересованными участниками отношений гражданского оборота и публично-правовых отношений. Поэтому в 1997 г. с принятием Федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" система принудительного исполнения была организована на новых принципах, что позволило придать новое качество как самой системе, так и содержанию работы. Была образована Служба судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации - новый вид федеральных органов исполнительной власти.

Служба судебных приставов способствовала улучшению работы системы принудительного исполнения, однако следует отметить не только достижения: проявились многие проблемы исполнительного производства, которые не получили разрешения в ранее принятых федеральных законах, стали очевидными пробелы правового регулирования. В этих условиях встал вопрос о дальнейшем совершенствовании нормативной основы как деятельности органов принудительного исполнения, так и самого исполнительного производства.

Ряд специалистов высказался за необходимость разработки полноценного Исполнительного кодекса Российской Федерации, который бы вобрал в себя проверенные временем положения Федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах", устранил многочисленные недоработки, свел воедино разрозненные положения федерального законодательства, так или иначе регулирующие вопросы исполнительного производства. Конечная цель любой реформы, в том числе в данной сфере, - повышение уровня защиты прав граждан и организаций, эффективности и результативности работы органов принудительного исполнения, обеспечение тем самым стабильности отношений гражданского оборота и публично-правовых отношений.

Для создания проекта кодифицированного акта в сфере исполнительного производства Администрацией Президента РФ была образована рабочая группа, которая начала свою работу под эгидой и при активной поддержке Департамента судебных приставов Министерства юстиции РФ. Один из первых вопросов, который обсуждался и был положительно решен группой, касался правовой формы этого кодифицированного акта и его предполагаемой структуры. Рабочая группа приняла решение о том, что это будет кодекс - Исполнительный кодекс Российской Федерации, поскольку объем материала, нуждающегося в кодификации, и уровень решаемых проблем требуют разработки акта, который по объему и масштабу может быть только кодексом.

Сразу оговоримся: разработка такого акта - дело новое, аналогов ни в нашей стране, ни в государствах СНГ и дальнего зарубежья не существует. Поэтому авторы данной статьи прежде всего обращали внимание на разработку структуры акта и решение ряда принципиальных вопросов, которые будут определять содержание проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации (далее - ИК). Мы сознательно выносим результаты своей работы на обсуждение, потому что нам крайне важно узнать мнение специалистов - как практиков, так и занимающихся правовой доктриной - о структуре и возможном содержании ИК.

Выделим несколько значимых вопросов для обсуждения, которые будут определять структуру и содержание ИК.

1. Предмет ИК. Должен ли он охватывать только процесс исполнения либо также включать вопросы организационного плана - организацию и полномочия Службы судебных приставов и ее должностных лиц? Мы полагаем, что в определенных пределах в ИК необходимо решить вопросы организации органов принудительного исполнения в части регулирования исполнительного производства. Ведь при одновременном регулировании в Кодексе вопросов организации и процедур исполнения будет достигнута большая целостность правового регулирования.

Вместе с тем мы полагаем, что необходимо создание отдельного федерального закона об органах принудительного исполнения, который бы в целостном виде регламентировал организацию данного федерального органа исполнительной власти.

2. Соотношение ИК с иным законодательством, регулирующим вопросы принудительного исполнения (гражданским, о несостоятельности, процессуальным и др.). Нам представляется более верным следующий вариант: без прямого и непосредственного дублирования ИК должен содержать развернутые процедуры, "алгоритмы" действий судебного пристава-исполнителя, позволяющие ему работать в рамках определенной юридической модели. Кодекс в этом плане должен быть относительно подробным, исключая по возможности усмотрение со стороны как судебного пристава-исполнителя, так и других участников исполнительного производства. Мы должны избежать главного недостатка действующего исполнительного законодательства - последнее, процессуальное лишь внешне, по форме и названию, оно не содержит развернутых процедур юридической деятельности, а именно этим должно отличаться процессуально-процедурное право.

3. Структура ИК. С точки зрения структуры представляется оправданным сложившееся в нашей стране деление кодифицированных актов на общую и особенную части, и ИК в этом смысле не будет исключением. При этом в первой части будут регулироваться статические вопросы организации и порядка исполнительного производства, а Особенная часть будет регулировать вопросы динамики - порядок осуществления отдельных видов исполнительных действий.

4. Система построения особенной части ИК. Что следует брать за критерий дифференциации регулирования порядка совершения исполнительных действий:

1) статус должника (физические и юридические лица);

2) содержание исполнительных действий (в частности, передача имущества, взыскание денежных средств, реализация имущества в целях получения денежных средств, совершение должником активных действий либо воздержание от них);

3) особенности правового положения имущества должника (например, ценные бумаги, имущество под залогом, движимое и недвижимое имущество и т.д.)?

Нам представляется, что в структуре Особенной части ИК исходным критерием должен быть характер мер принудительного исполнения, которые во многих случаях единообразны и не зависят от статуса должника (например, в отношении недвижимого имущества), и только в некоторых случаях дифференцированы, например, исполнение исполнительных документов о взыскании алиментов возможно только в отношении граждан.

5. Государство как должник. Надо ли включать в ИК порядок исполнения в тех случаях, когда должником является государство, федеральный бюджет, субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления? С одной стороны, это острые и злободневные вопросы, поскольку государство - один из крупнейших должников в гражданском обороте, с другой - здесь нет определенности в регулировании, есть только попытки юридического разрешения этого вопроса в Бюджетном кодексе, законах о федеральном бюджете и других актах. Проблема в том, что вопрос об ответственности государства за свои действия перед гражданами нашей страны не столько юридический, сколько экономический и политический. Мы полагаем, что с учетом особого правового статуса Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления данные вопросы нуждаются в специальном правовом регулировании в ИК.

6. Детализация исполнительных процедур. Полагаем, что здесь следует попытаться соблюсти баланс между необходимой конкретизацией и чрезмерной детализацией, которая может снизить разумную инициативу судебного пристава-исполнителя и взыскателя. Следует учитывать, что в силу сложившихся юридической традиции и правопонимания кодекс - в отличие от закона - предполагает детальное правовое регулирование определенной сферы юридической деятельности.

Авторы выражают благодарность за помощь и поддержку в работе Российскому фонду содействия судебной реформе.

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(проект структуры с примерным содержанием)

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I. Общие положения

Подраздел 1. Основные положения

Определение понятий.

Отношения, регулируемые настоящим Кодексом.

Законодательство об исполнительном производстве.

Принципы и основные начала исполнительного производства.

Подраздел 2. Органы принудительного исполнения

Компетенция органов принудительного исполнения: на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации.

Организация районного подразделения судебных приставов.

Специализированные подразделения судебных приставов.

Взаимодействие территориальных подразделений судебных приставов. Поручения судебного пристава-исполнителя.

Правовой статус судебного пристава-исполнителя, его полномочия и ответственность. Другие должностные лица органов принудительного исполнения, имеющие полномочия по принудительному исполнению.

Отводы судебному приставу-исполнителю: основания и порядок разрешения.

Обязательность требований судебного пристава-исполнителя.

Взаимодействие органов принудительного исполнения с федеральными органами исполнительной власти.

Процессуальные акты, выносимые в сфере исполнительного производства. Постановления судебного пристава-исполнителя и иные документы, выносимые должностными лицами органов принудительного исполнения. Порядок их вынесения, внесения изменений и отмены.

Подраздел 3. Участники исполнительного производства

Стороны исполнительного производства: определение их статуса. Права и обязанности. Правоспособность и дееспособность в исполнительном производстве. Соучастие в исполнительном производстве. Правопреемство. Представительство.

Органы, исполняющие требования исполнительных документов: права и обязанности. Участие органов исполнительной власти и местного самоуправления. Участие общественных объединений и некоммерческих организаций при совершении исполнительных действий.

Участие органов прокуратуры в исполнительном производстве.

Правовой статус (права и обязанности) в исполнительном производстве понятых, переводчика.

Использование специальных познаний в исполнительном производстве (эксперт, специалист).

Оценщик имущества, подлежащего реализации.

Хранитель имущества.

Лица и организации, осуществляющие розыск имущества.

Лица, реализующие имущество в исполнительном производстве.

Органы внутренних дел в исполнительном производстве.

Отводы участникам исполнительного производства: основания и порядок разрешения.

Подраздел 4. Исполнительные документы

Понятие и виды исполнительных документов.

Требования к исполнительным документам.

Дубликат исполнительного документа.

Подраздел 5. Сроки в исполнительном производстве

Сроки предъявления исполнительных документов.

Начало течения сроков предъявления исполнительных документов к исполнению.

Правила исчисления сроков в исполнительном производстве: приостановление, отложение, возобновление течения сроков.

Последствия пропуска срока предъявления исполнительного документа к исполнению.

Восстановление пропущенного срока.

Перерыв срока предъявления исполнительного документа к исполнению.

Сроки совершения исполнительных действий.

Особенности исчисления сроков по "длящимся" исполнениям (решения о взыскании периодических платежей и др.).

Подраздел 6. Исполнительский сбор

Исполнительский сбор. Порядок его взыскания, распределения и направления использования.

Подраздел 7. Расходы по совершению исполнительных действий

Исполнительные расходы. Порядок их уплаты, авансирования или взыскания. Правила компенсации расходов по совершению исполнительных действий.

Подраздел 8. Ответственность за нарушение законодательства об исполнительном производстве

Основания к привлечению ответственности в исполнительном производстве. Должностные лица, имеющие право налагать взыскания. Лица, в отношении которых могут применяться санкции.

Штрафы: размеры, основания, порядок наложения.

Иные санкции в исполнительном производстве.

Правила обжалования санкций.

Подраздел 9. Меры принудительного исполнения

Основания применения мер принудительного исполнения. Содержание мер принудительного исполнения.

Подраздел 10. Защита прав участников исполнительного производства.
Разрешение споров

Подведомственность споров в сфере исполнительного производства.

Порядок и сроки обжалования действий судебного пристава-исполнителя.

Возмещение вреда, причиненного судебным приставом-исполнителем.

Защита прав взыскателя при несвоевременном производстве организацией (работодателем) взыскания по исполнительному документу.

Защита прав других лиц при совершении исполнительных действий.

Раздел II. Стадии исполнительного производства

Подраздел 11. Возбуждение и подготовка исполнительного производства

Порядок возбуждения исполнительного производства.

Добровольное исполнение.

Основания к отказу в возбуждении исполнительного производства.

Процессуальный порядок отказа в возбуждении исполнительного производства.

Обеспечение исполнения требований исполнительного документа.

Подраздел 12. Меры по обеспечению исполнительных действий

Розыск должника, его имущества, розыск ребенка. Субъекты розыскных мероприятий.

Обеспечение порядка при совершении исполнительных действий.

Подраздел 13. Осуществление исполнительных действий

Место и время совершения исполнительных действий.

Общий порядок совершения исполнительных действий.

Арест имущества должника. Основания и порядок ареста. Действие ареста во времени. Ограничения по объему и характеру арестовываемого имущества. Документальное оформление ареста. Порядок отмены решения об аресте. Особенности ареста отдельных видов имущества.

Оценка имущества: основания и порядок проведения.

Порядок изъятия и передачи имущества должника.

Хранение имущества. Передача арестованного имущества на хранение. Ограничения права пользования имуществом, переданным на хранение. Оформление передачи на хранение. Особенности хранения отдельных видов имущества.

Реализация имущества. Формы реализации арестованного имущества. Порядок организации и проведения публичных торгов. Правовые последствия признания торгов недействительными. Оставление нереализованного имущества за взыскателем. Правила перехода права собственности на имущество, реализованное в исполнительном производстве.

Разъяснение судебного акта или акта другого органа, подлежащего исполнению.

Отсрочка или рассрочка исполнения судебных актов и актов других органов, изменение способа и порядка их исполнения.

Отложение исполнительных действий.

Приостановление исполнительного производства.

Подраздел 14. Распределение взысканных сумм между взыскателями.
Очередность взысканий

Очередность взысканий в исполнительном производстве.

Распределение взысканных сумм между взыскателями.

Особенности распределения денежных сумм, выраженных в иностранной валюте.

Подраздел 15. Завершение исполнительного производства

Прекращение исполнительного производства.

Возвращение исполнительного документа взыскателю.

Окончание исполнительного производства.

Поворот исполнения. Восстановление утраченного исполнительного производства.

Особенная часть

Раздел III. Исполнение исполнительных документов имущественного характера

Подраздел 16. Обращение взыскания на имущество

Порядок обращения взыскания на денежные средства должника (общие положения).

Порядок обращения взыскания на иное имущество должника (общие положения).

Имущество, ограниченное в обороте или изъятое из оборота в исполнительном производстве (в том числе земли сельскохозяйственного назначения).

Обращение взыскания на дебиторскую задолженность.

Обращение взыскания на автотранспортные средства.

Обращение взыскания на драгоценные металлы и камни, ювелирные и другие изделия из золота, серебра, платины и металлов платиновой группы, драгоценных камней и жемчуга, а также лом и отдельные части таких изделий.

Обращение взыскания на недвижимое имущество (раздельно по строениям, земельным участкам, предприятиям и т.д.).

Обращение взыскания на заложенное имущество.

Обращение взыскания на объекты незавершенного строительства.

Совершение исполнительных действий в отношении права долгосрочной аренды.

Обращение взыскания на ценные бумаги.

Обращение взыскания на доли участников в обществе с ограниченной ответственностью.

Обращение взыскания на объекты интеллектуальной собственности.

Подраздел 17. Особенности обращения взыскания на имущество организаций

Порядок обращения взыскания на денежные средства должников - юридических лиц (организаций).

Очередность обращения взыскания на имущество организаций.

Совершение исполнительных действий в отношении кредитных организаций, брокеров, сельскохозяйственных организаций.

Совершение исполнительных действий с участием Федеральной службы по делам о несостоятельности (банкротстве).

Совершение исполнительных действий при реорганизации и ликвидации организации-должника.

Имущественные иммунитеты юридических лиц (перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание).

Подраздел 18. Особенности исполнения отдельных исполнительных документов

Исполнение исполнительных документов, выданных органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Особенности исполнения уголовных наказаний в виде штрафов и конфискации имущества.

Совершение исполнительных действий в отношении имущества, признанного бесхозяйным.

Исполнение исполнительных документов (судебных актов) о наложении ареста на имущество должника.

Подраздел 19. Особенности совершения исполнительных действий в отношении казны Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Совершение исполнительных действий в отношении государственных органов и органов местного самоуправления, организаций, финансируемых из бюджета.

Порядок обращения взыскания на денежные средства должника-государства.

Подраздел 20. Особенности обращения взыскания на имущество граждан

Общие положения.

Порядок обращения взыскания на денежные средства должника-гражданина.

Обращение взыскания на заработную плату и иные доходы должника.

Обращение взыскания на заработок должника, отбывающего наказание.

Обращение взыскания на долю в общем имуществе.

Исполнение исполнительных документов о взыскании алиментов.

Исполнение решений о несостоятельности (банкротстве) граждан.

Имущественные иммунитеты физических лиц (перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание).

Подраздел 21. Особенности исполнения исполнительных документов по нескольким исполнительным производствам

Порядок объединения в сводное исполнительное производство.

Порядок обращения взыскания на имущество должника.

Координация действий судебных приставов-исполнителей по нескольким исполнительным производствам в отношении одного и того же должника, возбужденным в различных подразделениях судебных приставов.

Особенности применения общих правил исполнительного производства.

Раздел IV. Исполнение исполнительных документов неимущественного характера

Исполнение исполнительных документов, обязывающих должника совершить определенные действия либо воздержаться от их совершения.

Исполнение исполнительных документов по трудовым делам. Исполнение исполнительных документов о восстановлении на работе. Исполнение иных исполнительных документов по трудовым делам.

Исполнение исполнительных документов по делам о выселении, вселении.

Исполнение исполнительных документов по делам из брачно-семейных отношений.

Исполнение исполнительных документов по делам о защите чести, достоинства и деловой репутации.

Исполнение исполнительных документов по жалобам на государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц.

Исполнение исполнительных документов неимущественного характера в отношении хозяйственных обществ и товариществ.

Исполнение исполнительных документов по делам о защите неопределенного круга лиц, о признании нормативных и иных правовых актов недействительными.

Раздел V. Исполнение решений иностранных судов и арбитражей в Российской Федерации и судов России за рубежом

Должен быть принят федеральный закон "О порядке введения в действие Исполнительного кодекса Российской Федерации", содержащий статьи о порядке введения в действие ИК РФ и приведении в соответствие с ИК РФ ранее принятого законодательства.

А.А. Игнатенко,

помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ

И.В. Кириленко,

заместитель руководителя Департамента судебных приставов

Министерства юстиции РФ

А.В. Матвеев,

начальник отдела правового обеспечения

Департамента судебных приставов Министерства юстиции РФ

В.М. Шерстюк,

доктор юрид. наук, профессор кафедры гражданского процесса

МГУ им. М.В. Ломоносова

В.В. Ярков,

доктор юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой

гражданского процесса Уральской государственной юридической академии

"Законодательство", N 8, август 2001 г.