Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 17 сентября 2013 г. N Ф06-7975/13 по делу N А55-31800/2012

г. Казань

17 сентября 2013 г.

Дело N А55-31800/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 сентября 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Петрова А.Л., Мосунова С.В.,

при участии представителей:

заявителя - Тихоновой Ю.В., доверенность от 15.04.2013,

ответчика - Сомова А.Б., доверенность от 09.01.2013 N 11/6,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 14.03.2013 (судья Черномырдина Е.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2013 (председательствующий судья Драгоценнова И.С., судьи Кувшинов В.Е., Филиппова Е.Г.)

по делу N А55-31800/2012

по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения Самарской области "Самарская городская поликлиника N 9 Октябрьского района" к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Самарской области о признании предписания незаконным в части,

УСТАНОВИЛ:

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Самарской области (далее - территориальный фонд, фонд, фонд ОМС) 04.09.2012 вынес предписание N 5/477 главному врачу муниципального медицинского бюджетного учреждения "Городская поликлиника N 9" Октябрьского района городского округа Самара (далее - городская поликлиника N 9, медицинское учреждение) об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки за период с 01.01.2011 по 30.06.2012. Медицинскому учреждению в соответствии с пунктом 9 статьи 39 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон об обязательном медицинском страховании) предписано в течение десяти рабочих дней возвратить в бюджет территориального фонда использованные не по целевому назначению средства обязательного медицинского страхования в размере 1 668 151 рублей, а также уплатить штрафы в размере 1 071 859 рублей и 596 292 рублей, не допускать нерационального и неправомерного расходования средств обязательного медицинского страхования (далее - средства ОМС).

Муниципальное медицинское бюджетное учреждение "Городская поликлиника N 9" Октябрьского района городского округа Самара обратилось в арбитражный суд в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с заявлением о признании незаконным данного предписания территориального фонда в части, обязывающей возвратить в бюджет фонда 1 584 635 рублей и уплатить штраф в размере 1 123 136 рублей.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 14.03.2013 по делу N А55-31800/2012 заявление удовлетворено. Суд признал незаконным предписание территориального фонда от 04.09.2012 N 5/477 в части обязания возвратить в бюджет территориального фонда денежные средства в размере 1 584 635 рублей и уплатить штраф в размере 1 123 136 рублей.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2013 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба территориального фонда - без удовлетворения.

В кассационной жалобе территориальный фонд просит отменить состоявшиеся судебные акты. Оспаривает выводы суда о том, что оплата заработной платы сотрудникам медицинского учреждения, принимавшим участие в работе призывной медицинской комиссии, за счет целевых средств фонда ОМС производилась в связи с недостаточностью на счетах учреждения иных денежных средств (в частности - имелись денежные средства, полученные от оказания платных услуг); израсходованные целевые денежные средства ОМС восстанавливались на счете медицинского учреждения, но с большой задержкой; вывод суда о том, что расходование денежных средств на выплату заработной платы работникам медицинской призывной комиссии за счет средств ОМС вызван крайней необходимостью, в связи с задержкой оплаты оказанных услуг военкоматом, не основан на заключенном медучреждением с военкоматом договором, не содержащим условия о сроках оплаты услуг, не подтвержден действиями учреждения; заключение договора с военкоматом основано на волеизъявлении сторон договора, в связи с чем его неисполнение не могло повлиять на срыв призывной компании; суд не дал оценки доводам фонда о том, что восстановление денежных средств ОМС, использованных не по целевому назначению, не предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации, суд не дал оценку доводам фонда о том, что проверяющие превысили свои полномочия, указав в акте проверки на восстановление медицинским учреждением денежных средств; вывод суда о том, что восстановленные денежные средства ОМС были использованы на цели, предусмотренные территориальной программой и тарифным соглашением, не соответствует имеющимся в деле доказательствам, данный вывод оспаривался фондом, но суд нал оценки доводам фонда; суд, делая вывод об ограничении размера штрафных санкций за нецелевое использование средств ОМС десятью процентами от размера денежных средств, использованных нецелевым образом, неправомерно применил часть 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации, поскольку данная норма распространяется только на физических лиц; вывод суда о том, что выдача предписания по результатам проверки противоречит приказу Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73, сделан без учета пункта 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании, которым предусмотрено направление требования о возврате фонду средств, использованных нецелевым образом. Суд также неправомерно отверг ссылки фонда на письмо Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Самарской области от 01.03.2013, неправильно применил пункт 8 статьи 33 Закона об обязательном медицинском страховании и неправомерно сослался на решение Арбитражного суда Самарской области от 19.01.2012, определение Высшего арбитражного Суда Российской Федерации по делу N А55-20043/2011 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10.10.2012 по делу N А69-711/2012.

Городская поликлиника N 9 в своем отзыве на кассационную жалобу просит отказать в ее удовлетворении. Считает не основанными на законе доводы территориального фонда о том, что часть 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации подлежит применению только к физическим лицам, считает обоснованным вывод суда о том, что в силу Положения о контроле за использованием средств ОМС медицинскими организациями, утвержденного приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73, территориальный фонд не вправе направлять предписание о возврате в бюджет фонда денежных средств и штрафов, так как такой возврат производится на основании акта проверки, вследствие чего требование о возврате денежных средств и уплате штрафа основано на документе, не имеющем юридической силы. Остальным доводам территориальная фонда дана надлежащая оценка судами первой и апелляционной инстанций.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и в отзыве на нее.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва медицинского учреждения, пояснения представителей сторон, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что на основании заключенного медицинским учреждением с Военным комиссариатом Самарской области договором на оказание медицинских услуг от 17.05.2012 учреждение в 2011 году и в первой половине 2012 года проводило медицинское освидетельствование граждан, подлежащих призыву на военную службу. Медицинскому персоналу, производившему освидетельствование, была выплачена заработная плата в общей сумме 1 584 635 рублей. Выплата заработной платы, как установлено проверкой территориального органа, произведена за счет средств обязательного медицинского страхования, что было квалифицировано как нецелевое расходование средств государственного внебюджетного фонда. Придя к выводу о нецелевом расходовании медицинским учреждением средств внебюджетного фонда, территориальный фонд 04.09.2012 направил медицинскому учреждению предписание N 5/477, об обязании учреждения (в том числе) возвратить 1 584 635 рублей нецелевым образом израсходованных денежных средств, а также уплатить штраф в размере нецелевым образом использованных в 2011 году средств фонда и в размере 10% от нецелевым образом использованных средств фонда в 2012 году.

Суд установил, что использование медицинским учреждением средств ОМС на оплату труда медицинскому персоналу, проводившему медицинское освидетельствование призывников, было вызвано задержкой исполнения договорных обязательств военным комиссариатом, по получении от него денежных средств по оплате оказанных медицинских услуг данные денежные средства были восстановлены на счету средств ОМС и израсходованы в дальнейшем на цели, предусмотренные территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи и тарифным соглашением.

Суд пришел к выводу о том, что исполнение предписания о возврате денежных средств, уже восстановленных в составе средств обязательного медицинского страхования, повлечет возврат денежных средств за счет средств обязательного медицинского страхования, предоставленных в распоряжение медицинского учреждения, последствием чего будет недостаток средств на оказание медицинских услуг и неудовлетворительное качество услуг.

Суд также пришел к выводу о том, что исчисление штрафа за нецелевое расходование средств обязательного медицинского страхования в размере средств, израсходованных нецелевым образом (что было предписано медицинскому учреждению в отношении денежных средств, израсходованных в 2011 году), противоречит части 9 статьи Закона об обязательном медицинском страховании в редакции Федерального закона от 30.11.2011 N 369-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 30.11.2011 N 369-ФЗ), снизившей с 01.12.2011 ответственность за данное бюджетное нарушение до 10% от суммы нецелевым образом израсходованных денежных средств с учетом статьи 54 Конституции Российской Федерации, устанавливающей обратную силу закона, смягчающего ответственность.

Суд пришел к выводу, что выдаче оспоренного предписания противоречит пункт 21.3 Положения о контроле за использованием средств ОМС медицинскими организациями, утвержденного Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73, поскольку акт проверки не содержит обобщенной информации о суммах нецелевого использования средств ОМС, выявленных в результате проверки, с требованием о возврате средств, использованных не по целевому назначению, при этом данное Положение не предусматривает направления по результатам проверки предписания о возврате денежных средств.

Спор возник по вопросам правомерности квалификации территориальным органом действий медицинского учреждения по оплате труда медицинских работников, проводивших медицинское освидетельствование призывников, за счет средств обязательного медицинского страхования как нецелевого расходования средств государственного внебюджетного фонда, правомерности применения санкции части 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании в виде обязания возвратить фонду средства, использованные на оплату труда работников медицинской комиссии, наличия у территориального фонда полномочий по выдаче медицинскому учреждению предписания о возврате денежных средств и уплате штрафа, правомерности начисления штрафа в размере нецелевого расходования денежных средств с учетом изменений в законодательстве, смягчающих ответственность.

Часть 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании устанавливает, что основанием для возврата в бюджет территориального фонда использованных медицинской организацией не по целевому назначению средств обязательного медицинского страхования является соответствующее требование территориального фонда.

Закон не устанавливает формы такого требования.

Утвержденное приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 Положение о контроле за использованием средств ОМС медицинскими организациями (далее - Положение) предусматривает включение в заключительную часть акта проверки обобщенной информации о направлениях и суммах нецелевого использования средств ОМС с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании. Возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению и (или) уплата штрафов, пеней согласно Положению осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определенном Закона об обязательном медицинском страховании.

В данном случае территориальный фонд правомерно указывает, что акт проверки является только основанием для возврата использованных не по целевому назначению средств, а в соответствии с установленным частью 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании порядком возврат производится на основании требования территориального фонда, которое может быть вынесено и в форме предписания. Вывод суда о том, что акт проверки не содержит информации о направлениях и суммах нецелевого, по мнению проверяющих, использования медицинским учреждением средств ОМС, не соответствует содержанию акта проверки от 23.08.2012. Данная информация содержится в разделе 6 акта "проверка банковских операций" и в разделе 15 акта "выводы". Следовательно, направление территориальным органом медицинскому учреждению требования о возврате денежных средств и об уплате штрафа в форме предписания не противоречит части 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании и вышеуказанного Положения, и оспоренное предписание не может быть признано незаконным по основаниям несоответствия данным нормативным актам. Направленное медицинскому учреждению предписание является уведомлением о применении бюджетных мер принуждения, обязательных к рассмотрению учреждением как получателем средств государственного внебюджетного фонда по аналогии с пунктом 5 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Обязательность рассмотрения такого уведомления получателем бюджетных средств, а также содержание такого предписания в части применения мер принуждения за нарушение бюджетных нарушений позволяет оспорить его в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вывод суда о наличии правовых оснований для признания предписания незаконным в части установления штрафа в размере суммы нецелевого расходования денежных средств, с учетом изменений, внесенных в часть 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании Федеральным законом от 30.11.2011 N 369-ФЗ, смягчивших ответственность за данное правонарушение, соответствует статье 54 Конституции Российской Федерации. Доводы территориального фонда о том, что статья 54 Конституции Российской Федерации распространяет свое действие только на физических лиц, не соответствуют диспозиции данной конституционной нормы об обратной силе закона, смягчающего ответственность.

Нецелевое расходование бюджетных средств с учетом понятия денежного обязательства получателя бюджетных средств (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации) предусматривает установление факта исполнения получателем таких средств факта исполнения денежных обязательств перед юридическими и физическими лицами, возникших из гражданско-правовой сделки либо в силу закона, за счет целевых средств бюджета либо внебюджетного фонда.

Территориальный фонд квалифицировал установленный им факт оплаты труда сотрудников медицинского учреждения, проводивших медицинское освидетельствование призывников во исполнение заключенного городской поликлиникой N 9 с Военным комиссариатом договора за счет средств ОМС нецелевым расходованием средств государственного внебюджетного фонда. В данном случае территориальный фонд под исполнением обязательства медицинского учреждения за счет средств внебюджетного фонда считает выплату заработной платы врачам, осуществлявшим военно-врачебную экспертизу.

В силу подпункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 704 "О порядке компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации в связи с реализацией Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" врачи-специалисты и средний медицинский персонал, принимавшие участие в медицинском освидетельствовании граждан в связи с воинским учетом, призывом на военную службу, поступлением в военное образовательное учреждение профессионального образования, поступлением на военную службу по контракту, призывом на военные сборы, имеет право на компенсацию среднего заработка с учетом соответствующих начислений на фонд оплаты труда. Компенсация производится за счет средств федерального бюджета путем перечисления на счета получателей компенсации средств в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации, учтенных на лицевом счете получателя средств федерального бюджета, открытом в территориальном органе Федерального казначейства соответствующему военному комиссариату, органу федеральной службы безопасности.

Следовательно, в данном случае врачам-специалистам выплачивается не заработная плата, а компенсация среднего заработка при исполнении ими государственной обязанности, возложенной на них не договором с военным комиссариатом, а Федеральным законом от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".

Выплата такой компенсации в соответствии со статьей 165 Трудового кодекса Российской Федерации производится за счет средств работодателя, при этом Трудовой Кодекс Российской Федерации не определяет источник оплаты таких средств у работодателя - бюджетного учреждения. Затраты медицинского учреждения на выплату компенсации подлежат последующему возмещению работодателю в порядке, установленном законом либо иным нормативным актом, в данном случае - в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 704 "О порядке компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации в связи с реализацией Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе".

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 разъяснил, что при невозможности с очевидностью установить на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Поскольку закон либо иной нормативный акт не определил конкретный источник финансирования выплаты медицинским учреждением компенсации среднего заработка работникам, имеющим право на получение такой компенсации в связи с исполнением государственной обязанности до последующего возмещения расходов по выплате такой компенсации медицинским учреждением из федерального бюджета, возложив при этом на медицинское учреждение как работодателя обязанность по выплате такой компенсации в соответствии с Трудовым Кодексом Российской Федерации, выплата денежной компенсации с указанием источника финансирования такой выплаты за счет средств фонда обязательного медицинского страхования с последующим восстановлением израсходованных средств на счету ОМС не может быть квалифицирована как нецелевое расходование средств внебюджетного государственного фонда с последующим применением мер бюджетного принуждения в виде изъятия соответствующих денежных средств и штрафа.

Иное означает применение к медицинскому учреждению санкций в виде изъятия денежных средств, необходимых для осуществления его деятельности, и наложения штрафа при исполнении им требований Трудового кодекса Российской Федерации по выплате средней заработной платы персоналу, отвлеченному от работы для исполнения государственных обязанностей, в отсутствие своевременного финансирования государством таких затрат, по формальным основаниям нецелевого расходования денежных средств.

Предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалованных судебных актов суд кассационной инстанции не находит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 14.03.2013 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2013 по делу N А55-31800/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

А.Л. Петров С.В. Мосунов