Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 5 декабря 2013 г. N Ф06-10653/13 по делу N А55-35346/2012

г. Казань

05 декабря 2013 г.

Дело N А55-35346/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 декабря 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,

судей Петрушкина В.А., Фатхутдиновой А.Ф.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства Самарской области, г. Самара,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 26.03.2013 (судья Стенина А.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.07.2013 (председательствующий судья Марчик Н.Ю., судьи Холодная С.Т., Рогалева Е.М.)

по делу N А55-35346/2012

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Самарская газовая компания", г. Самара (ИНН 6314022285, ОГРН 1036300335389) к Министерству строительства Самарской области, г. Самара, о признании недействительным решения,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Самарская газовая компания" (далее - заявитель, ООО "СГК", общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением Министерству строительства Самарской области (далее - ответчик, Министерство строительства) о признании недействительным решения от 21.09.2012 N 3/6385 об отказе в предоставлении земельного участка для строительства автогазозаправочной станции по улице Уральской в Куйбышевском районе города Самары, об обязании ответчика принять решение о предоставлении вышеуказанного земельного участка для строительства автогазозаправочной станции по улице Уральской в районе дома N 67 Куйбышевского района города Самары.

Решением суда первой инстанции от 26.03.2013 признано незаконным решение Министерства строительства Самарской области от 21.09.2012 N 3/6385 об отказе в предоставлении земельного участка для строительства автогазозаправочной станции по улице Уральской в Куйбышевском районе города Самары. При этом суд обязал ответчика по вступлении настоящего решения в законную силу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства автогазоправочной станции по улице Уральской в районе д. 67 Куйбышевского района города Самары.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.07.2013 решение суда первой инстанции изменено в части. Абзац третий резолютивной части решения Арбитражного суда Самарской области от 26.03.2013 изложен в следующей редакции: "Обязать Министерство строительства Самарской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя". В остальной части решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с решением суда первой и постановлением апелляционной инстанций, Министерство обратилось в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и нарушение судом норм процессуального права, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Дело рассмотрено в порядке ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при неявке в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании арбитражного суда кассационной инстанции 21.11.2013 объявлялся перерыв в порядке ст. 163 АПК РФ до 13.45 часов 28.11.2013.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения на жалобу, суд кассационной инстанции считает судебные акты подлежащими отмене, дело - направлению в первую инстанцию на новое рассмотрение исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что 07.11.2008 ООО "СГК" обратилась к Министерству строительства с заявлением N 3149/пр о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения автогазозаправочной станции по улице Уральской в Куйбышевском районе города Самары.

Министерство строительства направило заявление ООО "СГК" в Департамент строительства и архитектуры городского округа (далее - Департамент строительства) для обеспечения выбора испрашиваемого земельного участка.

В дополнение к ранее поданному заявлению Общество обратилось в Министерство строительства с заявлением от 14.04.2010 N 3149 об изменении площади испрашиваемого земельного участка, которое также было направлено в адрес Департамента строительства для продолжения работ по выбору земельного участка (л.д. 163).

Департаментом строительства подготовлен акт о выборе испрашиваемого земельного участка, согласно которому испрашиваемый земельный участок рекомендован к дальнейшему оформлению.

Министерством строительства решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, принято не было, письмом от 21.09.2012 N 3/6385 Обществу отказано в предоставлении земельного участка для строительства автогазозаправочной станции по улице Уральской в Куйбышевском районе города Самары.

Отказ мотивирован тем, что согласно Генеральному плану городского округа Самара, утвержденному Решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 N 539, испрашиваемый земельный участок расположен в ландшафтно-рекреационной зоне, в которой не предусмотрено строительство автомобильных заправочных станций; в соответствии с ч. 9 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 N 61, должны применяться в части, не противоречащей Генеральному плану (л.д. 6-7).

Считая отказ в предоставлении земельного участка незаконным и нарушающим права и законные интересы заявителя, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Удовлетворяя исковые требования, суды не учли следующее.

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта определен ст.ст. 30, 31, 31 ЗК РФ.

Указанными нормами регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа, который по заявлению заинтересованного лица:

- обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (п. 2 ст. 31 ЗК РФ);

- информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (п. 3 ст. 31 ЗК РФ);

- оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (п. 5 ст. 31 ЗК РФ);

- принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (п. 6 ст. 31 ЗК РФ);

- в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (п. 8 ст. 31 ЗК РФ).

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (п. 9 ст. 31 ЗК РФ).

Отклоняя доводы Министерства строительства и его ссылку на Генеральный план городского округа Самара, утвержденный Решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 N 539, суд первой инстанции исходил из того, что в Карту правового зонирования города Самары к Правилам застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 N 61 (далее - Правила), решением городской Думы городского округа Самара от 19.07.2012 N 242, в порядке, предусмотренном ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации были внесены изменения: "5. Улица Уральская в Куйбышевском районе.

Целевое назначение земельного участка по Карте правового зонирования - Рзв (резервные территории).

Изменение части зоны Рзв (площадью 518689,1 кв. м) на зону Ц-2 (зона деловых и коммерческих предприятий общегородского и регионального значения) согласно Рисунку 5 Приложения 2 к настоящему Решению", которые никем не оспорены и не отменены.

Апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции о том, что названные Правила действуют, не отменены.

Принимая во внимание Градостроительное обоснование размера и вида использования земельного участка под строительство автозаправочной станции АГЗС по адресу: г. Самара, Куйбышевский район, ул. Уральская, подготовленное МП "Архитектурно-планировочное бюро", акт о выборе земельного участка для строительства автогазозаправочной станции, апелляционный суд пришел к выводу, что согласно Карте градостроительного зонирования, земельный участок находится в зоне предприятий и складов V-IV классов вредности (санитарно-защитные зоны - до 100 м) (ПК-1).

Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Границы территориальных зон при подготовке правил землепользования и застройки устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного ч. 6 ст. 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно п. 1, 3, 8 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства. Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

В соответствии со п.1, 8, 9 ст. 3 Правил решения по застройке и землепользованию принимаются в порядке, установленном действующим законодательством в соответствии с генеральным планом развития города и на основе установленных настоящими Правилами градостроительных регламентов, которые действуют в пределах зон и распространяются в равной мере на все расположенные в одной и той же зоне земельные участки, иные объекты недвижимости, независимо от форм собственности.

Для каждого земельного участка, иного объекта недвижимости, расположенного в пределах городской черты города Самары, разрешенным считается такое использование, которое соответствует:

- градостроительным регламентам ст. 30 настоящих Правил;

- дополнительным градостроительным регламентам по условиям охраны памятников истории, культуры и археологического слоя - в случаях, когда земельный участок, иной объект недвижимости расположен в зонах действия соответствующих ограничений;

- дополнительным градостроительным регламентам по экологическим условиям - в случаях, когда земельный участок, иной объект недвижимости расположен в зонах действия соответствующих ограничений;

- иным документально зафиксированным в соответствии с федеральным законодательством ограничениям на использование недвижимости (включая договоры об установлении сервитутов, иные документы).

Градостроительный регламент по видам использования недвижимости (ст.30 настоящих Правил) включает:

- основные виды разрешенного использования недвижимости, которые не могут быть запрещены; согласование основных видов использования проводится в порядке ст. 19 настоящих Правил;

- виды разрешенного использования, сопутствующие основным видам использования недвижимости, которые по отношению к последним являются вспомогательными; при отсутствии на земельном участке основного вида использования, сопутствующий вид использования не считается разрешенным, если иное специально не оговаривается настоящими Правилами;

- виды использования недвижимости, которые могут быть разрешены при соблюдении определенных условий (условно разрешенные), для которых необходимо получение специальных согласований.

Виды использования недвижимости, отсутствующие в списках ст. 30 настоящих Правил, являются не разрешенными для соответствующей зоны и не могут быть разрешены, в том числе и по процедурам специальных согласований.

В соответствии со ст. 29 Правил на карте правового зонирования города Самары (приложение N 3) выделены следующие типы территориальных зон.

Зоны деловых и обслуживающих функций

Ц - 1. Зона деловых и коммерческих предприятий в границах исторической части центрального района.

Ц - 2. Зона центров регионального и городского значения.

Ц - 3. Зона обслуживания населения местного (районного) значения.

Ц - 4с. Зона специализированного коммерческого использования объектов спортивно - зрелищного назначения.

Ц - 4т. Зона специализированного коммерческого использования объектов общественно - транспортного назначения.

Ц - 5-м. Зона специализированного некоммерческого использования объектов медицинского назначения

Ц - 5н. Зона специализированного некоммерческого использования объектов учебного и научного назначения.

Ц - 5к. Зона специализированного некоммерческого использования объектов, связанных с отправлением культа.

Жилые зоны

Ж-1. Зона малоэтажной застройки индивидуальными домами.

Ж-2. Зона малоэтажной смешанной жилой застройки.

Ж-3. Зона среднеэтажной жилой застройки 3 - 6 этажей.

Ж-4. Зона многоэтажной жилой застройки 5 - 16 этажей.

Ж-5. Зона планируемого жилья.

Зоны рекреации

Р-1. Зона центра рекреационных территорий.

Р-2. Зона парков, бульваров, набережных.

Р-3. Зона природных ландшафтов.

Р-4. Зоны особо охраняемых природных территорий.

Р-5. Зона садово-дачных участков и коллективных садов.

Промышленно-коммунальные зоны

ПК-1. Зона предприятий и складов V - IV классов вредности (санитарно-защитные зоны - до 100 м).

ПК-2. Зона предприятий и складов III класса вредности (санитарно-защитные зоны - до 300 м).

ПК-3. Зона предприятий и складов II - I классов вредности (санитарно-защитные зоны - до 500 м и более).

Резервные территории

Рзв

Согласно ст. 30 Правил "Градостроительные регламенты по видам и параметрам использования недвижимости", применительно к поименованным в ст. 29 настоящих Правил зонам устанавливаются нижеследующие перечни видов использования земельных участков, включая:

а) основные разрешенные виды использования недвижимости,

б) виды разрешенного использования, сопутствующие основным видам использования недвижимости,

в) виды использования недвижимости, которые требуют специального согласования.

Озелененные территории общего пользования - парки, скверы, бульвары, а также дороги, проезды и иные пешеходно-транспортные коммуникации разрешены на территориях всех, выделенных на карте зон.

Территории, зарезервированные для строительства дорог и иных сооружений общего пользования, а также территории, планируемые под застройку, обозначены на карте как резервные территории - Рзв.

Виды использования недвижимости, представляющие муниципальные службы охраны здоровья и общественной безопасности - пункты оказания первой медицинской помощи, скорой помощи, пожарной безопасности, милиции - разрешены во всех зонах и представлены в списках "сопутствующих основным видам использования".

Согласно описаниям зон, приведенным в ст. 30 Правил, размещение автозаправочных станций в качестве одного из трех видов разрешенного использования (основного, сопутствующего основному, требующего специального согласования), допустимо только в зонах Ц-1 - Зона деловых и коммерческих предприятий в границах исторической части центрального района, Ц-3 - Зона предприятий обслуживания населения местного (районного) значения, Ж-2 - Зона малоэтажной смешанной жилой застройки, Ж-3 - Зона среднеэтажной жилой застройки 3 - 6 этажей, Ж-4 - Зона многоэтажной жилой застройки 5 - 16 этажей, ПК-1. Зона предприятий и складов V - IV классов вредности (санитарно-защитные зоны - до 100 м), ПК-2. Зона предприятий и складов III класса вредности (санитарно-защитные зоны - до 300 м).

Согласно Правилам, с момента их действия, изменения, в части, касающейся улицы Уральская в Куйбышевском районе, в них не вносились.

Из изменений, внесенных в Правила решением городской Думы городского округа Самара от 19.07.2012 N 242, следует, что целевое назначение земельного участка по улице Уральская в Куйбышевском районе, на территории которого предполагается к размещению Обществом автогазозаправочная станция, по Карте правового зонирования - Рзв (резервные территории); изменение зоны Рзв на зону Ц-2 (зона деловых и коммерческих предприятий общегородского и регионального значения) касается только части зоны Рзв (площадью 518689,1 кв. м) согласно рисунку 5 приложения N 2 (не приводится) к Решению Думы городского округа Самара от 19.07.2012 N 242; оставшаяся часть остается в зоне Рзв.

Согласно ст. 30 Правил РЗ - "Резервные территории: Некоторые земли были зарезервированы под будущее городское строительство. Они включают в себя трассы будущих магистральных автодорог, новый городской стадион, другие территории и объекты общественного использования".

Согласно приведенным Правилам ни зона Рзв, ни зона Ц-2 не предполагают возможность размещения в них автозаправочных станций, что противоречит выводам судебных инстанций.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 сформулирована правовая позиция о том, что публичное информирование является обязательным и акт выбора земельного участка в порядке ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации может быть оформлен конкретному лицу только после указанного публичного информирования. Толкование правовых норм, данное в указанном Постановлении Президиума, является общеобязательным и подлежит применению судами при рассмотрении дел.

Между тем, данное обстоятельство судом первой инстанции не исследовалось и не устанавливалось.

Решение суда первой инстанции не содержит выводов о том, что публичный орган проинформировал население о предстоящем предоставлении земельных участков для строительства объекта в порядке п. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Постановление суда апелляционной инстанции содержит информацию о том, что Департаментом строительства осуществлено информирование населения о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства в "Самарской газете" от 19.03.2009 N 46(4079), в то же время источник получения такой информации не указан, какие-либо доказательства такой публикации в деле отсутствуют.

Поскольку обжалуемые судебные акты приняты при неполно выясненных обстоятельствах, их нельзя признать законными и обоснованными, они подлежат отмене.

При новом рассмотрении суду надлежит учесть изложенное, установить, к какой территориальной зоне относится испрашиваемый земельный участок, допустимо ли в ней размещение автомобильных заправочных станций, предложив представить соответствующие доказательства; установить факт публичного информирования о представлении земельного участка; с учетом установленных обстоятельств разрешить спор и распределить судебные расходы по кассационной жалобе.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 26.03.2013 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.07.2013 по делу N А55-35346/2012 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Самарской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Ф.В. Хайруллина

Судьи

В.А. Петрушкин А.Ф. Фатхутдинова