Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10 декабря 2013 г. N Ф06-9866/13 по делу N А55-33718/2012

г. Казань

10 декабря 2013 г.

Дело N А55-33718/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 декабря 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,

судей Коноплевой М.В., Фатхутдиновой А.Ф.,

в отсутствие извещенных надлежащим образом сторон,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства Самарской области, г. Самара,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 05.03.2013 (судья Стенина А.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2013 (председательствующий судья Засыпкина Т.С., судьи Кузнецов В.В., Холодная С.Т.)

по делу N А55-33718/2012

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Безенчук Торг", п.г.т. Безенчук Безенчукского района Самарской области (ИНН 6330042578, ОГРН 1106330002580) к Министерству строительства Самарской области, г. Самара, Департаменту строительства и архитектуры городского округа Самара, г. Самара, о признании незаконным отказа, обязании совершить определенные действия,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Безенчук Торг" (далее - ООО "Безенчук Торг", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным отказа Министерства строительства Самарской области (далее - Министерство) от 23.11.2012 N 3/8083 в предоставлении без проведения торгов земельного участка, расположенного по адресу: Самарская область, г. Самара, Промышленный район, ул. Солнечная, в районе дома N 45, для строительства "предприятия бытового обслуживания", обязав Министерство утвердить акт о выборе земельного участка площадью 276 кв. м, расположенного по адресу: Самарская область, г. Самара, Промышленный район, ул. Солнечная, в районе дома N 45, для строительства "предприятия бытового обслуживания", предварительно согласовать место размещения предприятия бытового обслуживания на данном земельном участке путем издания соответствующих приказов.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 05.03.2013, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2013, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Министерство обратилось в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель кассационной жалобы указал на неправильное применение судами норм материального права, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Стороны, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 284 АПК РФ не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы.

В судебном заседании 26.11.2013 в порядке статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 13.50 часов 03.12.2013.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судами, приказами Министерства имущественных отношений Самарской области от 27.08.2010 N 2153 и от 31.08.2010 N 2194 индивидуальному предпринимателю Кузнецовой Г.А. предоставлены в аренду земельные участки из земель населенных пунктов общей площадью 80 кв. м, кадастровый номер 63:01:0704004:578 и общей площадью 80 кв. м, кадастровый номер 63:01:0704005:803, расположенные по адресу: Самарская область, г. Самара, Промышленный район, ул. Солнечная, в районе дома N 45, для использования под временный павильон "Автомастерская", на срок с 23.01.2008 по 21.08.2013 и с 23.01.2008 по 21.01.2013 соответственно.

13 ноября 2010 г. между Министерством и ИП Кузнецовой Г.А. заключены договоры N 1701а-2008/2013 и N 1700а-2008/2013 аренды земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, в городском округе Самара для целей, не связанных со строительством, сроками по 21.08.2013 и по 21.01.2013 соответственно.

Дополнительными соглашениями от 15.07.2011 к договорам аренды земельного участка от 13.11.2010 N 1701а-2008/2013 и N 1700а-2008/2013 ООО "Безенчук Торг" переданы права и обязанности арендатора по договорам аренды земельного участка от 13.11.2010 N 1701а-2008/2013 и N 1700а-2008/2013.

15 июля 2011 г. ООО "Безенчук Торг" направило в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области заявление N 20110389 о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта "предприятие бытового обслуживания", расположенного по адресу: г. Самара, Промышленный район, ул. Солнечная, в районе дома N 45.

Решением, оформленным письмом от 23.11.2012 N 3/8083, Министерство отказало в удовлетворении заявления общества, указав на невозможность обеспечить выбор испрашиваемого земельного участка без проведения торгов, со ссылкой на вступившее в силу с 23 ноября 2012 года постановление Правительства Самарской области от 09.11.2012 N 639 "Об установлении перечня случаев предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара для строительства на торгах" (далее - постановление Правительства Самарской области от 09.11.2012 N 639).

Не согласившись с указанным отказом в выборе земельного участка, общество обжаловало его в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что процедура обращения с заявлением о выборе земельного участка ООО "Безенчук Торг" соблюдена, к заявлению приложены необходимые документы, в связи с чем выраженный в письме Министерства отказ противоречит требованиям статей 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) и лишает общество права на предоставление земельного участка.

Постановление Правительства Самарской области от 09.11.2012 N 639 суд счел не подлежащим применению в связи с тем, что оно принято после обращения общества с заявлением, утверждения схемы расположения земельного участка и после оформления акта о выборе и его направления на утверждение в Министерство, то есть после начала процедуры предоставления земельного участка в соответствии с требованиями земельного законодательства до вступления в силу названного постановления.

В порядке устранения нарушенного права суд обязал Министерство принять решение о предварительном согласовании места размещения предприятия бытового обслуживания и утверждения акта о выборе земельного участка площадью 276 кв. м, расположенного по адресу: Самарская область, г. Самара, Промышленный район, ул. Солнечная, в районе дома N 45, для строительства "предприятия бытового обслуживания".

Суд апелляционной инстанции с указанными выводами согласился.

Между тем, принимая решение о признании оспариваемого решения незаконным и об обязании Министерство принять решение о предварительном согласовании места размещения предприятия бытового обслуживания и утверждения акта о выборе земельного участка площадью 276 кв. м, суды не учли следующего.

Порядок предоставления земельных участков для строительства объектов из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентирован статьями 30-32 Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 30 Кодекса предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием мест размещения объектов либо без предварительного согласования мест размещения объектов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Кодекса гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в порядке, установленном пунктом 5 статьи 30 Кодекса. При этом, первоначальным этапом предоставления участка является выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

В соответствии с пунктами 2,5 статьи 31 Кодекса орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31 Кодекса).

В силу пункта 8 статьи 31 Кодекса решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Таким образом, юридическим фактом, который необходим для последующего предоставления участка для строительства, является решение о предварительном согласовании места размещения объекта.

В соответствии с пунктом 1.1 статьи 30 Кодекса, введенным Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ и вступившим в силу с 01.01.2010, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в собственности субъектов Российской Федерации земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они вправе распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

Перечень случаев предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара исключительно на торгах, установлен постановлением Правительства Самарской области от 09.11.2012 N 639. В соответствии с пунктом 5 настоящего постановления оно вступило в силу по истечению 10 дней со дня официального опубликования в газете "Волжская коммуна", N 418(28346) от 13.11.2012, то есть, 23.11.2012. Таким образом, с указанного момента вступил в силу нормативный акт, предусматривающий иной порядок предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для строительства объектов бытового обслуживания, исключительно путем проведения торгов.

Удовлетворяя заявленные требования, суд указал, что процедура предоставления земельного участка начата в соответствии с требованиями земельного законодательства до вступления в силу постановления Правительства Самарской области от 09.11.2012 N 639, поэтому он не применим к спорным правоотношениям.

При этом суд сослался на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении от 20.07.2011 N 20-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации и др."

Судебная коллегия признает ссылку суда на пункт 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 N 20-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации и др." несостоятельной. Согласно разъяснениям, приведенным в указанном постановлении, законодатель не вправе придавать обратную силу правовому регулированию, если оно ограничивает субъективные права лица, уже существующие в конкретных правоотношениях.

Указанное соответствуют предусмотренному Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод принципу правовой определенности, по смыслу которого для признания нарушенными прав заявителя в результате применения законодательных норм с обратной силой он должен привести доказательства того, что если бы такие нормы не были применены, его заявление было бы удовлетворено с абсолютной вероятностью.

Принцип правовой определенности, не допускающий применение законодательных положений с обратной силой, имеет своей целью обеспечение стабильности защиты приобретенных гражданами прав.

Как следует из материалов дела и установлено судами при рассмотрении настоящего спора, административная процедура предоставления земельного участка начата, однако она не завершена, акт о выборе земельного участка не утвержден, решение о предварительном согласовании места размещения объекта не принято.

Сам по себе факт обращения гражданина или юридического лица в орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании мест размещения объекта не предоставляет исключительного права на земельный участок.

В целях соблюдения баланса публичных и частных интересов и порядка применения действий нормативных актов во времени, в каждом конкретном случае следует учитывать стадии административной процедуры по предоставлению земельного участка и момент введения органом государственной власти субъекта Российской Федерации иного порядка (с торгов) предоставления земельного участка в собственность.

Применительно к спорному случаю, сам факт подачи обществом заявления до принятия субъектом Российской Федерации иного порядка предоставления участка (только на торгах) не исключает применения постановления Правительства Самарской области от 09.11.2012 N 639, поскольку решения о предоставлении согласования места размещения объекта не принималось.

В настоящем деле общество не приобретало каких-либо прав в отношении спорного земельного участка и не может утверждать того, что не приобрело бы эти права, если бы положения указанного постановления Правительства Самарской области от 09.11.2012 N 639 были применены.

Кроме того, применение в указанном деле постановления Правительства Самарской области от 09.11.2012 N 639 не ограничивает права заявителя на участие в торгах для приобретения прав на спорный земельный участок.

Довод общества о том, что оно обратилось задолго до принятия постановления Правительства Самарской области от 09.11.2012 N 639, а отказ ему дан спустя 1 год и 4 месяца отклоняется, так как не представлено доказательств как обжалования обществом длительного бездействия по его заявлению, так и окончания действий по предоставлению земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, начатых по заявлению от 15.07.2011 N 20110389, до даты вступления в законную силу названного постановления.

Кроме того судами не принято во внимание следующее.

Заявление от 15.07.2011 N 20110389, в котором общество испрашивало земельный участок площадью 276 кв.м. для строительства 1-этажного капитального строения с целью размещения предприятия бытового обслуживания, было им изменено путем направления нового заявления от 21.05.2012 (т.1, л.д.133).

Заявление от 21.05.2012 свидетельствует о том, что Общество изменило как площадь испрашиваемого земельного участка с 276 кв.м. до 250 кв.м., так и характеристики предполагаемого к застройке объекта: вместо 1-этажного капитального строения с целью размещения предприятия бытового обслуживания в заявлении указано на строительство 2-этажного кирпичного здания с иной предполагаемой потребностью для инженерно-технического обеспечения.

Названное заявление переправлено из Департамента строительства и архитектуры городского округа Самара в Министерство сопроводительным письмо от 22.05.2012 N 3/3458.

Министерство письмом от 25.06.2012 N 3/4291 возвратило Департаменту строительства и архитектуры городского округа Самара акт о выборе земельного участка и пакет документов с целью устранения замечаний, указав, что представленные документы не предоставляют возможным определить, является ли испрашиваемый Обществом земельный участок свободным от прав третьих лиц (т.1, л.д.127-128).

12 июля 2012 г. Департамент строительства и архитектуры городского округа Самара письмом N СП-9/3483-11-0 повторно направил акт выбора и пакет документов в Министерство.

Сведений о внесении изменений в акт выбора либо подготовки другого акта в соответствии с уточненным заявлением общества в материалах дела не имеется.

Соответствующие согласования осуществлены в отношении земельного участка площадью 276 кв.м. и в период до внесения обществом изменений в ранее поданное заявление (27.01.2012 Министерством культуры Самарской области, 10.04.2012 Департаментом благоустройства и экологии администрации городского округа Самара, 23.04.2012 МП города Самары "Самараводоканал").

ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Самарской области", проведя экспертизу с обследованием участка площадью 276 кв.м. в присутствии директора общества 04.06.2012, также выдало экспертное заключение по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы от 29.06.2012 N 04/01636, о соответствии земельного участка указанной площади требованиям СанПиН.

Письмом от 10.09.2012 N 3/6018 Министерство сообщило руководителю Департамента строительства и архитектуры городского округа Самара о невозможности согласования акта о выборе, схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и топографического плана, поскольку в отношении данного заявления в адрес Губернатора - председателя Правительства Самарской области поступило обращение жителей данного района, выступающих против предстоящего строительства.

Названным обстоятельствам судами оценка не дана. Принимая судебный акт, суд первой инстанции исходил из площади испрашиваемого земельного участка, равной 276 кв.м., а в порядке устранения нарушенного права обязал принять решение о предварительном согласовании места размещения и утверждения акта о выборе земельного участка площадью 276 кв. м, что вступает в противоречие с волеизъявлением заявителя.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 сформулирована правовая позиция о том, что публичное информирование является обязательным и акт выбора земельного участка в порядке статьи 31 Кодекса может быть оформлен конкретному лицу только после указанного публичного информирования. Толкование правовых норм, данное в указанном Постановлении Президиума, является общеобязательным и подлежит применению судами при рассмотрении дел.

Данное обстоятельство судами не исследовалось и не устанавливалось. Судебные акты не содержат выводов о том, что публичный орган проинформировал население о предстоящем предоставлении земельных участков для строительства объекта в порядке пункта 3 статьи 31 Кодекса, при том, что в материалах дела такие доказательства имеются.

Поскольку обжалуемые судебные акты приняты при неполно выясненных обстоятельствах, их нельзя признать законными и обоснованными, они подлежат отмене.

При новом рассмотрении суду надлежит учесть изложенное, и с учетом установленных обстоятельств разрешить спор и распределить судебные расходы по кассационной жалобе.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 05.03.2013 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2013 по делу N А55-33718/2012 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Самарской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Ф.В. Хайруллина

Судьи

М.В. Коноплева А.Ф. Фатхутдинова