Рыночная экономика в решениях Конституционного Суда РФ (Г. Гаджиев, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.)

Рыночная экономика в решениях
Конституционного Суда РФ

В первые годы своей деятельности Конституционный Суд Российской Федерации применял нормы старой Конституции РСФСР. В тот период жалобы граждан, поступающие в Конституционный Суд, касались главным образом социальных прав - трудовых, жилищных. И уже тогда Суд приступил к разработке новых для России основополагающих конституционных принципов. Именно благодаря Конституционному Суду конституционное право России из декларативного, или, как выражаются французские юристы, "фасадного", превратилось в действительно важную базовую отрасль права.

Разрешая дела о проверке конституционности правовых норм, интерпретируя при этом смысл норм и принципов Конституции, Конституционный Суд кристаллизует формальные правовые нормы и принципы права.

Показательным в этом отношении являлось дело о вкладах работников БАМа (постановление Конституционного Суда РФ от 9 июня 1992 г. N 7-П). Содержащиеся в нем правовые позиции затрагивают такие институты конституционного права, как конституционно-правовая ответственность государства в форме возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, исполнение договоров в условиях существенного изменения обстоятельств. В постановлении присутствовал важный тезис, что отношения между работником БАМа и государством нельзя рассматривать как обычные договорные отношения. В условиях всеобщего огосударствления и БАМ как работодатель, и Сбербанк СССР как банкир представляли государство в договорных отношениях и в силу этого договорные отношения оказались отягощены публичным элементом. Именно в силу того, что отношения между гражданами и государством были осложнены публичным началом, Конституционный Суд счел возможным для обоснования конституционно-правовой ответственности государства сослаться на ст.67 прежней Конституции РФ (ст.53 ныне действующей Конституции РФ). Данная правовая позиция сохраняет свое значение и теперь. В соответствии с ней ответственность государства за возмещение вреда предусмотрена нормами не только гражданского, но и конституционного права, причем в конституционном праве она имеет самостоятельное содержание и основания возникновения.

После принятия Конституции РФ 1993 года и возобновления деятельности Суда разительно изменились рассматриваемые им категории дел.

Очень важный прецедентный характер имело постановление от 24 октября 1996 г. N 17-П о проверке конституционности положений ст.2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах". Суд впервые признал допустимыми жалобы не только физических, но и юридических лиц. Суд принял к производству жалобы двух товариществ и акционерного общества, указав, что граждане и созданные ими объединения вправе обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение прав, в частности, самого объединения в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями).

Вряд ли кем-либо прогнозировалось, что в производстве Конституционного Суда будет так много дел, касающихся сферы зарождающейся рыночной экономики.

Очень скоро оказались востребованными те принципы и нормы Конституции РФ, которые имеют отношение к развитию экономических отношений. Такие конституционные принципы и нормы, как принцип правового государства (ст.1), свободы экономической деятельности (ст.8), неприкосновенности права частной собственности (ст.35), стабильности гражданского оборота и свободы договора (ст.8), недопустимости несоразмерного ограничения экономических прав и произвольного вмешательства в частную сферу (ст.ст.55 и 23) составляют своего рода конституционно-правовую систему координат, в которой и должны находиться все нормативные правовые акты, регулирующие экономические отношения. Указанные конституционные нормы и принципы образуют ядро правовой инфраструктуры рыночной экономики. Это значит, что игнорирование (а следовательно - незакрепление их в Конституции), несоблюдение этих норм и принципов государством, а также отсутствие должной эффективной судебной защиты прав и свобод человека означают только одно - невозможность существования современной рыночной экономики.

Конституция РФ формирует концепцию развития социальной рыночной экономики, закрепляя такие основные права человека и гражданина, как право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст.34), частной собственности (ст.ст.35, 36), свободно распоряжаться своими способностями к труду (ст.37), на свободное передвижение и выбор места жительства (ст.27), на свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (ст.8), на интеллектуальную собственность (ст.44), на возмещение государством вреда (ст.53).

Все разнообразные дела, в рамках которых проверялась конституционность норм гражданского, предпринимательского законодательства, можно весьма условно разбить на следующие три группы: решения, основанные на применении конституционных норм о неприкосновенности права частной собственности; решения, раскрывающие содержание конституционной свободы договора; решения о необходимости эффективной судебной защиты субъектов экономических отношений.

К первой группе относятся решения, основанные на применении двух конституционных гарантий права частной собственности, указанных в ч.3 ст.35 Конституции России. Это постановление от 17 декабря 1996 г. о порядке взыскания недоимок, пеней и штрафов органами налоговой полиции, два постановления по проверке нормы Таможенного кодекса (от 20 мая 1997 г. и от 11 марта 1998 г.), а также постановление от 16 мая 2000 г. по делу о проверке конституционности п.4 ст.104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

Вторую группу составляют такие решения, как постановление от 23 февраля 1999 г. о процентных ставках по банковским вкладам граждан, постановление от 6 июня 2000 г. по делу о проверке ст.77 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

Третья группа - это постановления от 12 марта 2001 г. о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", касающихся возможности обжалования определений, выносимых арбитражным судом по делам о банкротстве, иных его положений, ст.49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"; от 3 июля 2001 г. по делу о проверке конституционности положений ст.13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций".

В этих решениях отчетливо проявляется стратегия Конституционного Суда, направленная на обеспечение эффективной судебной защиты. Он последовательно пресекал любые попытки лишения судебной власти присущих ей контрольных полномочий, обеспечивая защиту конституционного принципа самостоятельности судебной власти.

В тех случаях, когда законодательная власть пыталась лишить суды присущих судебной власти и имманентно необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий, соответствующие нормы признавались не соответствующими Конституции России.

В деле о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" Конституционный Суд установил, что хотя этим Законом и предусмотрено представление в арбитражный суд отзыва должника на заявление о признании должника банкротом, однако отзыв и возражения по требованиям заявителя направляются в арбитражный суд уже после возбуждения производства по делу о банкротстве, т.е. после введения наблюдения (п.2 ст.41 и пп.1 и 2 ст.45). Кроме того, ни сам Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", ни арбитражное процессуальное законодательство не предусматривали возможности обжаловать решение о введении наблюдения в вышестоящей судебной инстанции.

Результат такого регулирования - отсутствие эффективного судебного контроля за данной процедурой банкротства. При наличии формальных требований, определенных в п.2 ст.5 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", арбитражный суд лишен возможности проверить обоснованность и реальность требований к должнику, и, таким образом, наблюдение вводится автоматически. Между тем в силу принципа самостоятельности судебной власти (ст.10 Конституции РФ) законодатель не вправе лишать суд необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий.

Было отмечено, что существующий порядок введения наблюдения не соответствует ч.1 ст.19 и ч.2 ст.46 Конституции РФ, а также ч.3 ст.123, согласно которой судопроизводство в Российской Федерации осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Определение арбитражного суда о принятии заявления о признании должника банкротом, выносимое на подготовительной стадии производства по делу, а не в результате рассмотрения дела о банкротстве по существу, не является, конечно, итоговым документом. Но в качестве решения, ограничивающего дееспособность должника и временно определяющего его гражданские права и обязанности, оно должно приниматься в условиях соблюдения конституционного принципа состязательности и равноправия сторон, т.е. с учетом ст.6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Статья 56 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", как позволяющая вводить на стадии возбуждения производства по делу о банкротстве наблюдение на основании заявления о признании должника банкротом без предоставления ему возможности своевременно заявить свои возражения, была признана не соответствующей ч.3 ст.123, а также чч.1 и 2 ст.46 и ч.3 ст.55 Конституции РФ, поскольку не предусматривала право должника обжаловать определение о принятии заявления о признании должника банкротом, которым в отношении него вводится наблюдение.

Несовершенством действующего законодательства о банкротстве нужно объяснить то обстоятельство, что за последние два года Конституционный Суд принял четыре постановления о признании проверяемых норм не соответствующими Конституции. Чаще всего причиной этого являются именно попытки ограничить возможности судебного контроля.

При рассмотрении дела о проверке конституционности положения абз.3 п.2 ст.77 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" было установлено, что в отличие от ст.78 оспариваемое положение абз.3 п.2 ст.77 наделяет внешнего управляющего правом заявить отказ от исполнения договора должника, т.е. по собственному усмотрению, если он сочтет это целесообразным, в одностороннем порядке расторгать любые договоры должника без обращения в суд на том лишь основании, что они заключены на срок более одного года. Следовательно, законодатель относит к обстоятельствам, препятствующим восстановлению платежеспособности должника, сам факт заключения договора на срок более одного года - независимо от того, является ли на самом деле таким препятствием тот или иной конкретный долгосрочный договор. Этим оспариваемое положение по своей сути и направленности отличается от других положений ст.77, напрямую связывающих право внешнего управляющего отказаться от договоров должника с конкретными обстоятельствами, реально препятствующими восстановлению его платежеспособности, а именно: если исполнение договора должника повлечет убытки для должника по сравнению с аналогичными договорами, заключаемыми при сравнимых обстоятельствах; если договор рассчитан на получение положительных результатов для должника лишь в долгосрочной перспективе; если имеются иные обстоятельства, препятствующие восстановлению платежеспособности должника.

В результате контрагенты по договорам должника, заключенным на срок свыше одного года, лишаются возможности отстаивать свои права, в том числе посредством разбирательства в суде, который устанавливает, имеют ли место обстоятельства, в действительности препятствующие восстановлению платежеспособности должника и являющиеся основанием для одностороннего отказа внешнего управляющего от договора должника (п.2 ст.77), или устанавливает, имеются ли обстоятельства и основания, с которыми данный Закон связывает возможность признания недействительной сделки должника арбитражным судом по заявлению внешнего управляющего (ст.78).

Одним из существенных недостатков в правовом регулировании является неопределенность, неясность, неконкретность включаемых в законы и иные нормативные акты норм.

Конституционный Суд руководствуется презумпцией конституционности проверяемых нормативных актов. В силу ее при наличии неопределенности относительно соответствия нормы Конституции исследуемой нормы зачастую используется такой прием, как конституционное истолкование нормы. Он служит свидетельством того, что в правовом регулировании имеются дефекты, которые устраняются с помощью Конституционного Суда путем истолкования проверяемой нормы таким образом, чтобы она не противоречила конституционным положениям.

В постановлении по делу о проверке конституционности п.7 ст.21 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" и был применен прием конституционного истолкования проверяемой нормы для того, чтобы восстановить в полном объеме возможности судебной защиты прав владельцев имущества, полученного победителем коммерческого конкурса с инвестиционными и (или) социальными условиями.

В Конституционный Суд обратился с запросом Высший Арбитражный Суд РФ с просьбой проверить конституционность положения п.7 ст.21 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", согласно которому в случае невыполнения победителем коммерческого конкурса инвестиционных и (или) социальных условий, а также ненадлежащего их выполнения, в том числе нарушения промежуточных или окончательных сроков выполнения таких условий и объемов их выполнения, объект приватизации, приобретенный победителем коммерческого конкурса, подлежит безвозмездному отчуждению соответственно в государственную и муниципальную собственность. Заявитель считал, что названное положение не должно применяться ввиду его неконституционности, поскольку в соответствии с ним победитель коммерческого конкурса лишается средств, уплаченных по сделке приватизации, и просил признать его не соответствующим ч.2 ст.8 и ст.35 Конституции РФ.

Учитывая, что норма п.7 ст.21 Закона допускает возможность обращения в суд с иском покупателя по поводу неисполнения обязательств по договору купли-продажи приватизируемого имущества, Конституционный Суд пришел к выводу, что поскольку иск не может заявляться против собственных интересов, то, следовательно, покупатель обращается в суд в случаях, если полагает, что условия договора им выполнены, т.е. для подтверждения выполнения им инвестиционных или социальных условий конкурса. Иное истолкование данной нормы носило бы неконституционный характер, поскольку означало бы недопустимое, с точки зрения Конституции, вмешательство законодателя в частные дела.

Конституционный Суд обосновал, что в процессе исполнения договоров купли-продажи государственного имущества с инвестиционными и социальными условиями должны применяться нормы ГК РФ, обеспечивающие победителю коммерческого конкурса возможность судебной защиты в полной мере. Следовательно, государственные органы, осуществляющие контроль за выполнением победителем коммерческого конкурса принятых по договору инвестиционных и социальных обязательств, обязаны для подтверждения невыполнения им условий конкурса обратиться с соответствующим исковым заявлением в суд. До вступления решения суда в законную силу объект приватизации во всяком случае остается во владении покупателя - победителя коммерческого конкурса.

Суды, осуществляя предоставленные им Конституцией РФ и федеральными законами дискреционные полномочия, исходя из равенства сторон в договоре и баланса интересов собственника приватизируемого имущества - Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования и владельца имущества - победителя коммерческого конкурса, вправе и обязаны при разрешении конкретных дел оценить претензии как настоящего публичного собственника приватизируемого имущества, так и его будущего частного собственника и обеспечить судебную защиту прав и законных интересов сторон на основании субсидиарного применения норм ГК РФ. При этом они должны выяснять все существенные вопросы, связанные с исполнением договора купли-продажи, включая определение объемов имущества и денежных средств, подлежащих возвращению каждой из сторон, касающиеся дополнительных инвестиций, предусмотренных конкурсом, неосновательного обогащения сторон и т.д.

Конституционных норм, имеющих непосредственное отношение к налогам, в российской Конституции сравнительно мало. Это положения, содержащиеся в ст.57, в ст.72 (п."н") и ч.3 ст.75.

Тем более неожиданным явился тот факт, что конституционно-правовые споры по вопросам налогов имеют едва ли не самый значительный удельный вес среди всех споров граждан с государством. По всей видимости, именно дефицит правового регулирования, ущербное состояние российского налогового законодательства вызвали необходимость того, что основные конституционные принципы налогообложения в российском правовой системе были сформулированы не законодателем, а Конституционным Судом. Многие из этих принципов, выведенных Судом из смысла конституционных положений об основах предпринимательской деятельности, предопределили развитие российского налогового законодательства. В качестве примера можно привести принцип налогового централизма, обоснованный в постановлении Конституционного Суда от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений ст.ст.18 и 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Этот принцип получил затем свое закрепление в Налоговом кодексе РФ.

Все рассмотренные Конституционным Судом дела по вопросам налогов и сборов касаются шести основных тем: конституционное понятие налога, признаки налога и его отличия от сборов и иных неналоговых платежей; разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросу об установлении налогов и сборов; разграничение компетенции между Федеральным Собранием и Правительством, Президентом по вопросам налогообложения; пределы ограничения права частной собственности в процессе налогообложения и необходимость учета конституционных гарантий права частной собственности; принцип равенства перед законом и судом в области налогообложения; правила придания обратной силы налоговым законам и их взаимосвязь с бюджетными законами.

Конституционное понятие "налог" и "сбор" сформулировано в постановлении от 11 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности ст.11 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации". Суд высказал мнение, что конституционное понятие налога предполагает, что это налоговый платеж, т.е. основанная на законе денежная форма отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого в том числе на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности.

Свое развитие эта тема получила в постановлениях от 18 февраля 1997 г. - о плате за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение алкогольной продукции; от 17 июля 1998 г. - по делу о проверке постановления Правительства РФ о взимании платы с владельцев тяжеловесных грузов; от 24 февраля 1998 г. - по делу о проверке конституционности закона о тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ.

Интерпретируя слово "законно" из ст.57 Конституции РФ, Суд подтвердил, что налоговые платежи могут быть установлены только законодателем в форме закона. Парламент не вправе передавать это свое конституционное полномочие Президенту или Правительству. Принцип исключительно законодательного регулирования налоговых отношений закреплен сейчас в Налоговом и Бюджетном кодексах. Основные элементы налога могут устанавливаться только законодателем, причем налоговые законы должны быть максимально детальными, ибо неясность, неопределенность такого закона зачастую оборачиваются его неконституционностью, поскольку нарушается конституционный принцип равенства всех налогоплательщиков перед бременем общественных расходов. Именно к такому общему выводу пришел Суд в деле о проверке конституционности п.3 ст.11 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Обеспечение действия правовых принципов в сфере экономики отвечает интересам как государства, так и общества, его отдельных членов. Более того, соблюдение законов, правовых по своей сути, выгодно абсолютно всем. Экономические преобразования получают мощный стимул, если соблюдаются основные экономические права, исполняются обязательства, обеспечивается правовая безопасность.

Г. Гаджиев,

судья Конституционного Суда РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.