Главный итог - стабильность Конституции (М. Митюков, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.)

Главный итог - стабильность Конституции

Еще недавно многие политики и юристы полагали, что все беды в нашем обществе от несовершенства Конституции РФ. Ими предлагались, а некоторыми и до сих пор предлагаются, различные варианты пересмотра и поправок в Конституцию в зависимости от их политических и правовых пристрастий. Однако при всех недостатках основного закона трудно не заметить его громадный демократический потенциал, нераскрытые юридические возможности развития гражданского общества, государственных институтов и защиты прав и свобод человека и гражданина. Понятно, что реализация названных потенциала и возможностей требует значительного времени и усилий законодателя, исполнительной власти, политических партий, настроенных на позитивные изменения в стране.

Пожалуй, одним из первых государственных институтов России, который по-серьезному озаботился решением проблемы стабилизации конституционного строя и развития его правовой основы, был Конституционный Суд Российской Федерации. Статья 125 Конституции РФ и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" сняли с него те "вожжи", которые подгоняли Суд к участию в "политических скачках" и вернули его в лоно юридического объективно беспристрастного арбитража.

За последние годы Конституционный Суд весьма ответственно и взвешенно с позиции упрочения конституционного строя подходил к постоянно меняющимся в зависимости от политической конъюнктуры "вызовам" на злобу дня и требованиям изменить в ходе уже начавшихся предвыборных кампаний правила о выборах в Государственную Думу, о формировании Совета Федерации, о снижении "барьера" для прохождения в Государственную Думу по партийным спискам, о нарезке избирательных округов и т.п. Как бы на первый взгляд не казались некоторые из этих предложений "демократическими" и убедительными, но в конечном итоге не только ввиду их неконституционности, но и по политическим последствиям они угрожали хрупким росткам нарождавшегося нового конституционного строя. И поэтому проявленный Конституционным Судом в решении этих вопросов "консерватизм", понимаемый в хорошем смысле этого слова, обеспечивал долговременную перспективу становления парламентаризма в России.

Нельзя недооценить и той филигранной позиции Конституционного Суда, которую он проявил в решении многочисленных проблем, вызванных в 1994-1999 гг. "боданиями" парламента с институтом президентской власти. На первый план Судом была поставлена задача не удовлетворения амбиций той или иной стороны, а обеспечения высокого авторитета Конституции РФ, ее непосредственного действия. Путем толкования конституционных норм фактически были устранены многие неясности и двусмысленности в понимании отдельных аспектов статуса и взаимоотношений палат Федерального Собрания и Президента РФ.

И наконец, во второй половине 90-х годов прочность конституционного строя во многом зависела от того, насколько быстро и полно удастся заполнить "вакуум" в правовом регулировании многих общественных отношений, возникший в результате принятия новой Конституции РФ, а в конечном итоге - изменений в общественном и государственном строе России.

К сожалению, Государственная Дума в тот период из-за острой политической и межфракционной борьбы в своей законодательной деятельности не поспевала за бурно развивающимися реалиями страны. В этих условиях решения Конституционного Суда, давшие обоснование возможности субъектов Российской Федерации на "опережающее" законодательное регулирование в сфере предметов совместного ведения и полномочий, а Президента РФ - на регулирование указами отдельных вопросов, требующих законодательного решения, "впредь до принятия федеральных законов", - являются фактором, цементирующим правовую систему государства и в то же время придающим ей динамичность.

Не правы те политики и ученые, которые упрекают Конституционный Суд в пассивной роли "в восстановлении вертикали власти и единого правового поля в стране". Конституционный Суд, начиная с одного из первых своих дел еще в 1992 году, стремился к укреплению российского федерализма, определил подходы к реализации Федеративного договора, обеспечению территориальной целостности, разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, к сдерживанию "центробежных устремлений" отдельных регионов и одновременно к защите их прав от превышения полномочий федеральным центром. Известен ряд постановлений Суда о трактовке равноправия субъектов Федерации, разделения власти и ее организации в регионах. Эти решения до сих пор сохраняют актуальность и играют большую превентивную роль. А известные постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и определение о проверке отдельных положений конституций еще шести республик дали дополнительный импульс и конституционное обоснование для приведения конституций и уставов многих субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ. И в настоящее время практически завершается этот процесс.

Мною приведены не все, а лишь основные моменты влияния практики Конституционного Суда на обеспечение стабильности конституционного строя в стране. Другой, взаимосвязанной с этим аспектом, стороной его деятельности является "преобразовательная" роль Суда, а именно его влияние на развитие Конституции РФ.

Эта функция конституционного правосудия была замечена русскими исследователями еще в начале прошлого века. Так, Н.И. Лазаревский писал: "Судебный контроль изменяет самый характер конституции" (см.: Лекции по русскому государственному праву. Т.1. СПб., 1910. С.435).

Как известно, краткость и абстрактность конституционных норм не всегда позволяют достаточно полно и развернуто изложить их содержание и смысл. Естественно, что это предопределяет обязанность законодателя, исполнительной власти и суда в пределах их компетенции выполнить указанную задачу. И, на мой взгляд, с нею блестяще справляется Конституционный Суд. Мне хотелось бы лишь в концентрированной форме назвать некоторые постулаты конституционного характера, выработанные его практикой.

В сфере федерализма такими являются положения:

конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти;

разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для России в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах;

"опережающее" законотворчество субъектов Федерации не должно нарушать установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий и вторгаться в сферу исключительной компетенции федерального законодателя;

когда федеральный законодатель устанавливает основы отрасли права (принципы, основные институты), то изъятия из них не могут быть введены актом субъекта Федерации (несмотря на то, что эта отрасль права является предметом совместной компетенции).

В области парламентаризма на уровень конституционных могут претендовать следующие выводы Конституционного Суда:

положения ст.136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона;

если нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федеральных законов ставят под сомнение результаты волеизъявления палат парламента и само принятие закона, Президент РФ вправе вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований; при этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" (в смысле ст.107 Конституции РФ), а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в порядке применения вето Президента РФ;

Государственная Дума не наделена правом толкования федеральных законов в какой бы то ни было форме, и в том числе путем принятия постановлений; толкование законов должно осуществляться в том же порядке, в каком принимается, подписывается и обнародуется акт законодательного органа;

неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершение правонарушения, в том числе уголовного или административного, если оно совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности;

процедура и порядок выборов и формирования палат Федерального Собрания не могут быть изменены в ходе избирательной кампании либо непосредственно после нее с целью повлиять на результаты выборов;

личное голосование депутатов является обязательным, за исключением случаев отсутствия их по обстоятельствам, имеющим экстраординарный характер.

Ряд позиций Конституционного Суда касается и конкретизации конституционно-правового статуса Президента РФ, в частности возможности издания им указов, восполняющих пробелы в правовом урегулировании; права внесения в Государственную Думу предложений о кандидатурах председателя Правительства, не ограниченного обязанностью представлять одного и того же кандидата в случае отклонения предыдущего; обязанности в отсутствие законодательного регулирования издать акт о временном отстранении генерального прокурора от должности в случае возбуждения в отношении него уголовного дела.

Несомненно, что приведенные правовые позиции Конституционного Суда дополняют, развивают или конкретизируют Конституцию РФ, порождая в некоторых случаях фактически новые конституционные нормы (вторичного, производного характера), вытекающие из конституционной доктрины и логики. По-разному можно относиться к этому явлению, но в современных условиях оно мотивируется необходимостью обеспечения политической и экономической стабильности в обществе, упрочения конституционного строя и реализации демократического потенциала Конституции РФ.

Автора этих строк могут обвинить в субъективизме. Однако изложенные размышления - результат осмысления не только десятилетней практики Конституционного Суда, но и личного опыта деятельности такой же продолжительности в качестве парламентария, а затем полномочного представителя в Конституционном Суде РФ сначала парламента, а последние четыре года - Президента РФ.

М. Митюков,

полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ,

профессор, заслуженный юрист РФ

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.