Два шага по пути к Конституции Европы Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Хартия основных прав Европейского союза (Х.-К. Крюгер, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.)

Два шага по пути к Конституции Европы. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Хартия основных прав Европейского союза

Европейский союз давно хотел иметь систему защиты прав человека, подобную той, что закреплена европейской Конвенцией о защите прав человек и основных свобод. В 1979 году Европейская комиссия выступила с предложением о присоединении Европейских сообществ к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция или ЕКПЧ). В 1989 году Европарламент сформулировал обширный каталог основных свобод. Но обе эти попытки в свое время к успеху не привели.

Надо сказать, что Совет Европы неоднократно подчеркивал, что создание системы защиты прав человека в рамках Европейских сообществ, которая существовала бы отдельно от той, которая применяется в рамках Совета Европы, содержит в себе немало опасностей. Поэтому Совет Европы выступал, в первую очередь, в пользу присоединения сообществ к Конвенции, а не за разработку Евросоюзом собственной Хартии.

История вопроса

В июне 1999 г. на встрече в г. Кельне Европейский совет (высший политический орган Евросоюза, состоящий из глав государств и правительств стран-членов и Президента Европейской комиссии. - 1Ред0.) принял решение о разработке Хартии основных прав. Тем самым фактически была предпринята третья попытка Евросоюза подготовить текст такого документа. И она удалась.

В октябре 1999 г. в г. Тампере приняты конкретные меры по подготовке Хартии основных прав Европейского союза. Спустя два месяца, в декабре 1999 г., началась соответствующая работа в Брюсселе под талантливым председательством бывшего президента ФРГ Романа Герцога. Орган, которому было поручено заниматься разработкой Хартии, по своей инициативе получил название "Конвент". В его состав вошли представители правительств стран Европейского союза, Европарламента, национальных парламентов, Европейской комиссии, а также наблюдатели от Суда ЕС в Люксембурге и Совета Европы. Решение о подключении к работе над Хартией наблюдателей можно охарактеризовать как весьма взвешенное. Оно обеспечило конструктивное сотрудничество Суда ЕС в Люксембурге и Европейского Суда по правам человека в Страсбурге.

На этот раз Совет Европы согласился с тем, что Европейский союз выдвигал оправданное требование о подготовке правового документа, который давал бы гражданам Европы надежную защиту их прав, такую, которая включала бы правовые акты, принимаемые органами ЕС. Было ясно, что подготовленные Европейским союзом акты все больше и больше затрагивают повседневную жизнь граждан Европы, причем не только в экономическом, но и в гражданском, социальном и политическом контексте. Подготовка Хартии основных прав, которая защищала бы граждан от нарушений их основных прав со стороны органов Евросоюза, рассматривалась с точки зрения эволюции ЕС в качестве легитимной части политического интеграционного процесса, в который в настоящее время вовлечен весь Европейский союз. И, наконец, Страсбургу (штаб-квартира Совета Европы. - 1Ред0.) стало ясно, что этот процесс неизбежен и что интересам самого Совета Европы отвечает то, чтобы Хартия адекватно учитывала положения европейской Конвенции по правам человека, действующей уже почти 50 лет и являющейся обязательной в правовом отношении для 43 государств - членов Совета Европы.

7 декабря 2000 г. в Ницце на саммите государств - членов ЕС Хартия основных прав Европейского союза была провозглашена.

Правовой статус Хартии

Имеет смысл сделать короткую ссылку на содержание Хартии, которая в любом случае является необходимой. Хартия подразделяется на 7 глав и содержит 54 статьи. Глава 1 получила название "Достоинство". Она содержит 5 статей и начинается с констатации того, что "человеческое достоинство неразделимо" и "должно уважаться и защищаться". Возможно, в этом заключается смысл всех существующих основных прав, а также прав человека. Другие главы носят названия: "Свобода" (14 статей), "Равенство" (7 статей), "Солидарность" (12 статей), "Права граждан" (8 статей), "Правосудие" (4 статьи) и "Общие положения" (4 статьи).

Характеризуя права, содержащиеся в Хартии, можно сказать следующее: помимо общих положений, права, содержащиеся в Хартии, относятся прежде всего к гражданским и политическим правам. Они во многом похожи на те права человека, которые перечислены в ЕКПЧ. В ней есть также социальные, экономические и культурные права, во многом схожие с теми, которые перечислены в Европейской социальной хартии, принятой в 1960 году, и ее редакции от 1996 года. И наконец, в Хартию входят права, специально зарезервированные для граждан Европейского союза. Эта последняя часть прав представляет собой нововведения в концепции законодательства о правах человека в том плане, что защита этих прав не распространяется на всех лиц, а только на тех из них, которые являются гражданами одного из государств - членов ЕС.

Но подобные ограничения, на мой взгляд, оправданны лишь в отношении тех прав, которые затрагивают специфические права только граждан стран Европейского союза, такие, например, как право на участие в национальных выборах, выборах в Европейский парламент, а также свобода передвижения и выбора места проживания в рамках ЕС.

В отличие от Конвенции, в которой постоянно делаются ссылки на "каждого человека" или "никого", в Хартии следуют ссылки на "любое лицо", содержатся специфические права "детей и молодых людей", "пожилых", "нетрудоспособных лиц", "работающих лиц" и "работодателей".

В ходе подготовки текста Хартии сделана, с одной стороны, ссылка на необходимость приведения ее в определенную гармонию с ЕКПЧ, а с другой - на формулирование соответствующих прав таким образом, чтобы они были более понятными гражданам и не являлись простым копированием текста и формулировок, используемых в Конвенции.

Фактом является то, что права, содержащиеся в ЕКПЧ, были сформулированы более 50 лет тому назад. Но это справедливо и в отношении других правовых текстов, например Конституции Германии. Лично я не согласен с теми, кто считает, что формулировка прав, содержащихся в Конвенции, потеряла актуальность, стала старомодной и непонятной и поэтому в нее должны быть внесены уточнения при составлении новых текстов. Лишь применив творческий подход к вопросу интерпретации текста ЕКПЧ, Европейскому Суду удалось сохранить свои стандарты на фоне постоянно меняющихся социальных, экономических и культурных условий, а также с учетом этнического колорита стран, являющихся членами Совета Европы. Таким образом, Суд неоднократно использовал свои решения по отдельным делам для того, чтобы прояснить объем и значимость прав, содержащихся в Конвенции.

В деле "Ирландия против Соединенного Королевства" (решение от 18 января 1978 г.), например, Суд в Страсбурге постановил, что его "решения фактически служат не только тому, чтобы принимать решения по делам, переданным на рассмотрение Суда, но и в более широком смысле разъяснять, обеспечивать и кодифицировать правила, установленные Конвенцией, внеся тем самым вклад в соблюдение государствами обязательств, взятых ими на себя в качестве государств - членов Совета Европы".

Одной из декларированных целей Хартии является обеспечение защиты граждан в том же объеме, что и в Конвенции. Например, в ст. 52, параграфе 3, Хартии приведено условие, по которому значимость и объем прав, содержащихся в Хартии, должны быть адекватными значимости и объему прав, зафиксированных в Конвенции. Первоначально даже предполагалось включить в Хартию дополнительные условия адекватности прав - "в интерпретации Европейского Суда по правам человека". В конечно итоге эта формулировка не прошла, однако ссылка на дела, рассматриваемые судами - Европейским Судом по правам человека и Судом ЕС, была включена в преамбулу Хартии.

Главный вопрос о правовом статусе Хартии и ее возможном включении в систему правовых актов Европейского союза Брюссельским Конвентом, в рамках которого велась работа над Хартией, не рассматривался. Он и по сей день остается предметом разногласий между государствами - членами Европейского союза. Европейские парламент и комиссия выступают в пользу придания Хартии обязательного в правовом отношении характера. Это положение должно быть включено в учредительные договоры ЕС. Хотя на саммите Европейского союза в Ницце (декабрь 2000 г.) Хартия первоначально не рассматривалась как обязательный в правовом отношении документ, она скорее всего будет оказывать влияние на нынешнюю правовую практику стран ЕС. Эта же точка зрения высказана Комиссией Европейского союза в ее "Сообщении в отношении правового характера Хартии основных прав Европейского союза" от 11 октября 2000 г. Европарламент, Совет и Комиссия обязались уважать правовой характер Хартии. Ничто не мешает, говорится в Сообщении, Суду ЕС ссылаться на основные права, содержащиеся в Хартии, при определении общих принципов права сообщества в соответствии со ст.6, параграфом 2, Договора о Европейском союзе.

На практике возможность включения Хартии в систему правовых актов Европейского союза будет обсуждаться на следующей Межправительственной конференции, которая должна завершить эту работу не позднее 2004 года. Это создает комплекс острых проблем во взаимоотношении между европейской Конвенцией по правам человека и Хартией основных прав, что неоднократно упоминалось в ходе подготовки проекта последнего документа Конвентом. Но эти проблемы не нашли разрешения из-за отсутствия у Конвента четкого мандата.

Хартия и Конвенция: пределы конвергенции

В ходе обсуждения Хартии наблюдатели от Совета Европы были обеспокоены перспективой создания новой системы защиты прав человека, которая функционировала бы отдельно от той, которая была заложена европейской Конвенцией по правам человека. Опасность того, что в Европе, которая как никогда требует создания единого правозащитного пространства, появятся новые разделительные линии в области прав человека, всегда присутствовала. За последнее десятилетие число стран - членов Совета Европы возросло почти в 2 раза. Более того, Протоколом N 11 к ЕКПЧ образован единый и постоянный Суд по правам человека. Он существенным образом изменил механизм защиты прав человека в соответствии с положениями Конвенции.

Главной задачей Совета Европы являлось и остается достижение большего единства между его членами, объединяющего теперь подавляющее число государств Центральной и Восточной Европы, которые совсем недавно покончили с тоталитарными и репрессивными формами правления. Поэтому более важным являлось то, чтобы любой ценой не допустить создания другой, параллельной системы защиты прав человека и основных свобод, которая могла бы соперничать с Конвенцией. Этот аргумент не раз приводился в ходе разработки Хартии, что принесло свои плоды.

Нужно четко сознавать, что европейская Конвенция по правам человека уже является своего рода Основным сводом прав, может быть, даже Конституцией, действующей по всей Европе. Основные права и свободы, которые она защищает, также являются непосредственными компонентами правопорядка сообщества. Европейский Суд в Люксембурге всегда рассматривал их в качестве источника неписаных основных прав Евросоюза. Такая позиция четко сформулирована в ст.6, параграфе 2, Договора о Европейском союзе. Тем не менее Евросоюз до сих пор избегал заявлять о присоединении к европейской Конвенции по правам человека.

В результате сложилась парадоксальная ситуация. Права, содержащиеся в ЕКПЧ, служат источником общих принципов права ЕС. Все страны - члены Евросоюза признают ЕКПЧ. Но по действиям самих органов сообщества не могут выноситься решения со ссылкой на стандарты Конвенции. Помимо этого, доверие к политике ЕС в правозащитной области также подвергается сомнению. Создается растущее противоречие между обязательствами в области прав человека, соблюдения которых требуют от государств - нечленов ЕС, например, в связи с оказанием им помощи и заключением с ними соглашений об ассоциации, и отсутствием любого внешнего контроля над тем, что делает сам Евросоюз. До тех пор пока Евросоюз не является участником ЕКПЧ, у западноевропейцев нет возможности направлять свои жалобы против институтов ЕС непосредственно на рассмотрение Европейского Суда по правам человека. А с принятием Хартии все большим анахронизмом представляется то, что Европейский союз должен быть единственным "правовым пространством", существующим в Европе, которое не является объектом внешнего контроля со стороны Суда в Страсбурге. В то время как все национальные законы, постановления суда и другие акты подпадают под юрисдикцию этого Суда, аналогичные меры не могут быть применены в отношении действий ЕС в правовой сфере.

Между тем с учетом далеко идущих сфер ответственности Евросоюза, которые в наши дни распространяются на такие вопросы, как выдача виз, миграция, предоставление убежища, т.е. на все сферы, в которых основные права подвергаются наибольшей опасности, формальная ссылка на ЕКПЧ приобретает все большее значение.

Наилучшим способом достижения необходимой связки между европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и правом ЕС явилось бы присоединение Европейского союза к Конвенции. В пользу такого решения неоднократно высказывались не только Генеральной секретарь и Парламентская ассамблея Совета Европы, но и Европейская комиссия и Европейский парламент. В резолюции от 16 марта 2000 г. Европарламент вновь призвал участников межправительственной Конференции "содействовать Союзу в присоединении к европейской Конвенции по правам человека и установлении тесного сотрудничества с Советом Европы, а также в обеспечении того, чтобы были предприняты необходимые меры по предупреждению возможных конфликтов или дублирования между Судом ЕС и Европейским Судом по правам человека".

В отчете Комитета Мудрецов (рабочий орган Совета Европы, функционировавший в 1997-1998 гг. и состоявший из высокопоставленных представителей стран - членов СЕ, занимавшихся разработкой предложений по совершенствованию работы Совета Европы. - Ред.) в отношении политики Евросоюза в области прав человека за 1998 год также высказывается мысль в пользу такого присоединения. В ходе первого заседания Комиссии по разработке Хартии 17 декабря 1999 г. Комиссар ЕС Антонио Виторино заявил, что принятие Хартии основных прав не сможет ни предотвратить присоединения к ЕКПЧ, ни сделать этот шаг излишним.

Конечно, акт присоединения Евросоюза к Конвенции и принятие Евросоюзом собственной Хартии не следует рассматривать как альтернативы. Статья 53 ЕКПЧ, кстати, содержит четкое положение о том, что целью Конвенции ни в коем случае не является недопущение разработки более обширных национальных или международных гарантий основных прав. Но, с точки зрения права и правового прояснения складывающейся ситуации, присоединение Евросоюза к Конвенции явилось бы логическим и целесообразным дополнением Хартии.

Аргументация, использовавшаяся ранее в поддержку присоединения, приобрела дополнительный вес в результате расширения полномочий ЕС согласно договорам, заключенным в Амстердаме и Ницце. Присоединение Евросоюза к Конвенции улучшило бы защиту основных прав граждан и привело к созданию единой системы защиты прав человека в Европе. Достижение такого единства является не только чисто правовым, но и в высшей степени политическим вопросом.

Суды в Люксембурге и Страсбурге: проблемы субординации

По вопросу присоединения Евросоюза к Конвенции существует два основных возражения. Первое носит общий характер и выражается суждением, что процесс присоединения носит сложный характер, в нем нет необходимости. Второе сводится к вопросу об автономии правовой системы ЕС, а также к проблеме субординации Европейского Суда в Люксембурге и Европейского Суда по правам человека в Страсбурге.

Любая схема интеграции Европейского Союза в систему европейской Конвенции по правам человека должна сохранить за правовой системой ЕС автономию, а также за Европейским Судом в Люксембурге его специальный статус. Согласно ст.220 Договора о Европейских сообществах, этот Суд должен сохранить за собой последнее слово в отношении интерпретации всех законов ЕС. Однако вполне ли уместно говорить об автономии, когда речь идет о защите основных прав и прав человека? Эти права не являются просто "другой сферой", на которую распространяется компетенция сообщества.

Идея прав человека основана на универсальных ценностях и в Европе она нашла свое отражение в европейской Конвенции по правам человека, а также в создании Европейского Суда по правам человека в качестве независимого международного контролирующего органа. Когда речь заходит о защите основных прав и свобод, то ЕКПЧ и право Евросоюза базируются на одних и тех же ценностях и принципах. Другими словами, присоединение ни в коем случае не будет означать, что ЕС окажется как бы встроен в правовое пространство, чуждое его природе. Наоборот, это будет просто признанием международной системы мониторинга, которая может быть применима ко всем государствам - членам ЕС. Они признали контрольные функции Европейского Суда по правам человека, значит, и Европейский союз как институт этих государств-членов должен последовать их примеру.

Европейская система мониторинга, функционирующая за рамками национальных систем, дает общественности гарантию того, что права человека будут защищены. Международный контроль здесь выступает в роли "запасного якоря" и становится все более важным во времена возникновения кризисов, когда органы, ответственные за принятие политических решений на национальном уровне, подвергнуты соблазну принимать скоропалительные, плохо продуманные решения.

В ходе дебатов по вопросу присоединения Европейского союза к ЕКПЧ иногда высказываются предположения о том, что существование параллельных судов - Европейского Суда в Люксембурге и Европейского Суда в Страсбурге - приведет к ситуации, при которой первый будет подчинен одному из органов Совета Европы. Однако подобное утверждение не учитывает того факта, что Европейский Суд по правам человека ни в коем случае не будет пересматривать все решения, принятые ранее Европейским Судом в Люксембурге. Его юрисдикция ограничится случаями, которые в той или иной степени затрагивают вопросы защиты основных свобод и прав человека, что составляет лишь незначительную часть дел Европейского Суда ЕС. Более того, принцип подконтрольности, который является основополагающим в отношении страсбургской судебной системы и национальных органов власти, будет полностью находить свое применение.

Даже после присоединения органы ЕС будут нести ответственность за обеспечение того, чтобы права, содержащиеся в ЕКПЧ, уважались в полном объеме. Главным в этой связи является не вопрос о субординации или верховенстве судов, а о принятии окончательных решений в отношении возможных случаев нарушения основных прав единым специализированным паневропейским органом, обладающим только правом подтверждать, что право сообщества и его действия отвечают основным правам.

Суд в Страсбурге ни в коем случае не является вышестоящим судом по отношению, например, к Палате Лордов или Конституционному Суду ФРГ. Он просто является "более специализированным" судом, несущим ответственность, согласно ЕКПЧ, за "обеспечение соблюдения обязательств, взятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по Конвенции и связанным с ней Протоколам" (ст.19 ЕКПЧ).

В случае присоединения ЕС к европейской Конвенции по правам человека задачи судов в Люксембурге и Страсбурге будут состоять во взаимодополняемости. Первый станет продолжать принимать окончательные решения по всем вопросам права ЕС. В случае, если Суд в Страсбурге обнаружит несоответствие между Конвенцией и правом Европейского союза, компетентный орган ЕС будет ответственен за принятие тех мер, которые необходимы для приведения постановлений ЕС в соответствие с требованиями Конвенции. Как и другие участники, институты Европейского союза должны, согласно ст.46, параграфу 1, ЕКПЧ, предпринять обязательные меры при наличии решений Суда в Страсбурге. Другими словами, внешний контроль в области соблюдения основных прав и свобод ни в коем случае не входит в противоречие с ролью Европейского Суда в Люксембурге как суда последней инстанции для интерпретации права.

Совет Европы - гарант Конвенции

С точки зрения Совета Европы, дебаты о Хартии основных прав Европейского союза имеют для нас желательный эффект - они не дают угаснуть дискуссии о присоединении ЕС к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Присоединение Европейского союза явилось бы важным вкладом в создание единой системы защиты прав человека в Европе. Оно подтвердило бы роль Европейского союза как "сообщества, основанного на верховенстве закона". С правовой точки зрения, было бы весьма желательно, чтобы действие его институтов и их решения стали предметом внешнего контроля, как, впрочем, и те из них, которые принимаются его государствами-членами. Автономия и полномочия судов в Люксембурге и Страсбурге также получили бы дополнительные импульсы, если бы каждый из них имел решающее слово в собственной сфере юрисдикции.

Когда в 1994 году в Европейский Суд в Люксембурге поступил запрос относительно присоединения сообщества к ЕКПЧ, ни одно из практических условий для присоединения тогда не было сформулировано. Соответственно Суд сделал заключение, что он не уполномочен высказывать свою точку зрения по поводу совместимости присоединения с положениями Договора о Европейских сообществах. Он мог тогда заниматься только рассмотрением вопроса компетенции. Поэтому чрезвычайно полезно начать процесс обдумывания тех условий, которые должны быть применены в случае такого присоединения. При этом не следует недооценивать фактор времени. Процесс переговоров по протоколу о присоединении, его одобрение и последующая ратификация всеми участниками Конвенции займет годы. Поэтому следует считать ошибкой ожидание завершения формирования позиции ЕС в отношении ЕКПЧ до того момента, когда, наконец, будут предприняты конкретные шаги в отношении Совета Европы. Вопрос же принятия решения о присоединении, разумеется, является делом 15 государств - членов ЕС. Но его последствия напрямую затрагивают и интересы всех государств - членов Совета Европы, которые выступают в роли совместного гаранта всей системы Конвенции. Вот почему Совет Европы должен "ковать железо пока горячо" и предпринимать активные шаги по ускорению присоединения. Вдохновляющим знаком является то, что Комитет министров Совета Европы поручил Комитету по правам человека провести работу по изучению правовых и технических вопросов, которые могут возникнуть перед Советом Европы в случае присоединения Евросоюза к Конвенции.

Конечно, не следует недооценивать сложности, которые могут возникнуть на этом пути, надо всегда помнить, что правовое решение всех этих проблем может быть найдено при условии наличия политической воли и желания достигнуть его.

Х.-К. Крюгер,

заместитель Генерального секретаря Совета Европы,

доктор юриспруденции (г. Страсбург, Франция)

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.