Исправление осужденных без изоляции от общества (Л. Кащеева, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.)

Исправление осужденных без изоляции от общества

Современная уголовная политика Российской Федерации направлена на усиление борьбы с тяжкими и особо тяжкими преступлениями при одновременном смягчении уголовной ответственности за преступления небольшой и средней тяжести.

Проявляется это, прежде всего, в увеличении предусмотренных УК РФ видов наказаний, не связанных с изоляцией от общества, расширении круга оснований их применения, совершенствовании регламентации их исполнения.

Судебная практика развивается по пути расширения применения мер, не связанных с лишением свободы. Ныне они составляют около 60% от всех судебных решений. Это в полной мере отвечает Минимальным стандартным правилам ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила), и Европейским правилам общинных (альтернативных) санкций и мер.

Исполнение наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества осуществляют уголовно-исполнительные инспекции (УИИ). До недавнего времени УИИ находились в составе МВД России. В 1999 году УИИ переданы в состав уголовно-исполнительной системы (УИС) Минюста России. Взаимоотношения УИИ и органов внутренних дел регулируются совместными ведомственными правовыми актами.

На эти учреждения возложено исполнение уголовных наказаний в виде исправительных работ и запрещения занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, контроль за поведением условно осужденных, а также осужденных женщин, которым исполнение наказания отсрочено в связи с беременностью либо наличием ребенка в возрасте до 14 лет.

Об эффективности исполнения наказаний без изоляции от общества свидетельствует и сравнительно низкий уровень преступности среди осужденных в период отбывания наказания. По итогам 2000 года он составил 1,1%, а за последние четыре года снизился на 0,5%.

Развитие уголовной политики в направлении расширения применения альтернатив лишению свободы предопределяет укрепление системы исполнения наказаний без изоляции от общества. Повышение роли уголовно-исполнительных инспекций в деле исправления осужденных и предупреждения совершения ими новых преступлений обусловливает безотлагательную необходимость совершенствования деятельности названных учреждений, их реформирования, превращения в полноценные подразделения УИС, подобные службам пробации, существующим за рубежом.

В настоящее время функционирует 1871 инспекция, из них 325 являются межрайонными. В 628 административно-территориальных образованиях районного (городского) звена инспекции отсутствуют. Фактическая численность персонала инспекций составляет 3,5 тыс. человек.

Ежегодно по учетам указанных учреждений проходит 1300 тыс. поднадзорных. Средняя нагрузка на сотрудника составляет 200 и более осужденных, что на 20% превышает нормативную. На каждого из них приходится почти 5 тыс. кв. км обслуживаемой территории.

На пути становления уголовно-исполнительных инспекций предприняты лишь первые шаги. Однако будущее, безусловно, за службой альтернативных наказаний.

Главным управлением исполнения наказаний Минюста России в этом направлении проводится целенаправленная работа. В последнее время в значительной степени повышен статус инспекций, подняты потолки специальных званий по занимаемым должностям, а также должностные оклады их сотрудникам. В 70% отделов по руководству уголовно-исполнительными инспекциями установлено предельное специальное звание по должности "полковник внутренней службы". С 1 января с.г. для сотрудников службы установлено льготное исчисление выслуги лет (1 месяц за 1,5).

В сентябре 2000 г. подписано соглашение с международной неправительственной организацией "Международная тюремная реформа" (PRI) о реализации проекта "Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации". Его финансирование осуществляется Управлением по Восточной Европе и Центральной Азии Департамента международного развития Великобритании.

Партнерами по его проведению кроме ГУИН Минюста России и PRI являются Томский государственный университет, Академия права и управления Минюста России, Самарский юридический институт, ученые других учебных заведений, территориальные органы УИС Рязанской, Самарской и Томской областей. Информационное обеспечение осуществляют Фонд независимого радио (ФНР) и Агентство социальной информации (АСИ). В работе принимают участие неправительственные организации указанных областей и международные эксперты.

Проведены необходимые консультации по вопросам организации эксперимента, рассчитанного на три года, отработана тактика его осуществления. Выработана совместная программа проекта и созданы руководящие органы - Совет проекта и Экспертный совет.

Цель проекта состоит в сокращении применения наказания в виде лишения свободы за счет расширения и более эффективного исполнения альтернативных наказаний и мер уголовно-правового характера. Он предполагает совершенствование работы уголовно-исполнительных инспекций по контролю за условно осужденными, которые составляют свыше 90% от общего количества осужденных без изоляции от общества, а также создание условий для введения в действие наказания в виде обязательных работ.

Реализация проекта должна сопровождаться укреплением правовой базы для проведения реформ, изменением законодательства и повышением статуса уголовно-исполнительных инспекций. Предполагается на базе опытных регионов выработать механизмы исполнения наказания в виде обязательных работ. Данный этап проекта очень важен, так как обязательные работы будут введены в ближайшие годы, а законодательство, регламентирующее их исполнение, нуждается в некоторых изменениях. Это обусловлено требованиями сегодняшнего времени и нормами международного права.

Мировая практика применения наказаний в виде общественных работ (аналог обязательных работ) свидетельствует о его высокой эффективности при решении задачи исправления осужденного. Однако за рубежом этот труд работодателем не оплачивается. Наше законодательство возлагает на администрацию организаций, использующих труд указанных лиц, обязанности по контролю за выполнением осужденными определенных для них работ, уведомлению УИИ о количестве проработанных часов или об уклонении от отбывания наказания. Администрация организации обязана ежемесячно перечислять в соответствующий бюджет финансовые средства за выполненные осужденными работы. Это обстоятельство значительно снижает привлекательность для работодателя использования труда осужденных к обязательным работам, что может стать препятствием для их трудоустройства.

Для осуществления целей реформирования УИИ, а также реализации проекта потребуется коренным образом пересмотреть существующую практику подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала с использованием имеющегося научно-педагогического потенциала Минюста России, профильных учебных заведений страны. В настоящее время у большинства сотрудников отсутствует специальное образование, если не считать первоначальной подготовки и инструктивных совещаний, проводимых в территориальных органах УИС. Ни одно учебное заведение не готовит кадры для УИИ, нет соответствующих факультетов и в вузах Минюста России. Кадровое укрепление службы вызывает также необходимость пересмотра норматива штатной численности УИИ с целью снижения нагрузки на персонал.

К участию в контроле за исполнением наказаний без изоляции от общества, созданию инфраструктуры общественного патронажа за функционированием инспекций будут привлечены неправительственные организации (НПО), широкий круг общественности.

В дальнейшем предполагается распространить накопленный опыт, выработанные методики и механизмы эффективного исполнения наказаний без изоляции от общества еще на шесть регионов. В долгосрочном плане указанная модель предназначена для применения по всей стране.

Первый этап осуществления проекта с сентября 2000 г. по май 2001 г. был посвящен в основном исследовательской работе. Произведены расчеты потребности в численности персонала уголовно-исполнительных инспекций на 2001-2005 гг. Расчеты ориентированы на дальнейшую гуманизацию законодательства, развитие судебной практики по пути расширения применения альтернативных наказаний и, как следствие, рост количества осужденных, оставленных на свободе. Также учтено принятие новых функций по исправлению несовершеннолетних правонарушителей и исполнению обязательных работ.

Расчеты показали, что необходимая численность персонала службы по исполнению наказаний без изоляции от общества с учетом новых функций в 2005 году превысит 10 тыс. человек, т.е. вырастет в 2,5 раза.

Проанализированы условия функционирования УИИ, нормативная основа их деятельности, изучены и сформулированы конкретные проблемы, требующие решения. Внесены предложения по направлениям реформирования УИИ. Подготовлены проекты законодательных, нормативных правовых актов, которые должны обеспечить реорганизацию инспекций. Готово к изданию методическое пособие "Деятельность уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний и иных уголовно-правовых мер, не связанных с изоляцией от общества".

Учебные заведения, участвующие в эксперименте, совместно с практическими работниками в этот период изучали и готовили правовую основу для проведения реформ. С помощью экспертов PRI готовилась программа профессиональной подготовки персонала инспекций. Разработана стратегия проведения вместе с ФНР и АСИ пропагандистской кампании в СМИ.

Академия права и управления Минюста России выработала критерии профессионального отбора персонала УИИ, включая лиц, поступающих в учебные заведения, выявила наиболее уязвимые стороны деятельности работников этих учреждений, приступила к разработке программы психологической поддержки, а также модели специалиста-сотрудника, отвечающей современным требованиям.

30-31 мая в г. Москве состоялась международная конференция партнеров по реализации проекта, в которой также приняли участие и представители ближнего зарубежья (руководители пенитенциарных систем республик Беларусь, Украина и Казахстан). Конференция отметила, что первоначальный этап работы по проекту практически завершен.

На новом этапе проект переходит из исследовательской части в прикладную. Предстоит провести экспериментальную проверку разработанной структуры УИИ в избранных регионах на основе типового положения. Представляется необходимым выйти с предложением в законодательные органы Российской Федерации об изменениях и дополнениях ряда федеральных законов в части, касающейся статуса инспекций и их сотрудников, а также взаимодействия инспекций с местными органами власти, внутренних дел, занятости населения и общественностью.

Для осуществления целей эксперимента в названных регионах требуется проработка вопросов финансирования содержания инспекций, в том числе укрепления их материально-технической базы за счет местных бюджетов и внебюджетных средств.

Для реализации проекта в части применения обязательных работ также предстоит осуществить блок мероприятий по законодательному и организационно-практическому обеспечению исполнения УИИ этой функции. Будет продолжена работа по мониторингу общественного мнения и формированию позитивного отношения общественности к расширению применения альтернативных наказаний как выражению гуманизма, а также экономии средств налогоплательщиков, участию волонтеров в работе с лицами, состоящими на учете УИИ.

Л. Кащеева,

начальник отдела по руководству уголовно-исполнительными инспекциями

ГУИН Минюста России

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.