О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы. Некоторые дискуссионные вопросы (А.Н. Нуянзин, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.)

О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.
Некоторые дискуссионные вопросы

Реализация Президентом РФ своего права отлагательного вето породила практику, неоднозначно оцениваемую в юридической литературе.

Согласно ч.1 и 2 ст.107 Конституции РФ федеральный закон, который был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации (ст.104-106 Конституции РФ), в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Президент в течение 14-ти дней должен либо подписать федеральный закон и затем обнародовать его, либо отклонить его, то есть наложить вето. Палаты Федерального Собрания могут преодолеть вето Президента РФ (ч.3 ст.107 Конституции РФ) посредством одобрения федерального закона в ранее принятой редакции большинством, составляющим не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В последнем случае Президент обязан в течение семи дней подписать соответствующий федеральный закон и обнародовать его.

Положения ст.107 Конституции РФ были предметом толкования Конституционного Суда РФ*(1). Конституционный Суд пришел к выводу, что в отношении федерального закона, направленного Президенту РФ на подпись, в соответствии с ч.1 ст.107 он вправе помимо подписания или отклонения применить особую процедуру возвращения федерального закона. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если это нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе возвратить закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения процедуры его принятия.

Конституционный Суд обосновал право Президента РФ возвращать федеральные законы со ссылкой на ч.2 ст.80 Конституции РФ*(2).

Таким образом, Конституционный Суд разграничил процедуры возвращения и отклонения федеральных законов. Процедура отклонения возможна лишь в отношении принятых федеральных законов и порождает юридические последствия, предусмотренные ч.3 ст.107 Конституции РФ (возможность преодоления вето Президента посредством повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч.1 ст.107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч.3 ст.107 Конституции РФ.

В дальнейшем эта же конституционная проблема возникла при рассмотрении Конституционным Судом спора между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"*(3). 5 февраля 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон "О культурных ценностях: ", а 5 марта 1997 года он был одобрен Советом Федерации. Президент РФ отклонил данный федеральный закон и направил его в Государственную Думу. Палаты Федерального Собрания преодолели вето Президента РФ и согласно ч.3 ст.107 Конституции РФ приняли Федеральный закон "О культурных ценностях..." соответственно 4 апреля и 14 мая 1997 года. Президент РФ 21 мая 1997 года вновь возвращает этот федеральный закон, ссылаясь в своем решении на Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года N 10-П, поскольку палатами Федерального Собрания был нарушен порядок повторного рассмотрения федерального закона: голосование в Совете Федерации проходило с использованием опросных листов, а в Государственной Думе - методом передачи депутатами друг другу электронных карточек для голосования. Государственная Дума и Совет Федерации настаивают на подписании Президентом указанного федерального закона и соответственно 10 и 14 июня 1997 года принимают постановления о повторном направлении его Президенту.

Тем не менее Президент 24 июня 1997 года опять возвращает Федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения. В результате, как констатирует Конституционный Суд, законодательный процесс оказался заблокированным*(4). Тогда Государственная Дума и Совет Федерации обращаются в Конституционный Суд с тем, чтобы он обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный закон "О культурных ценностях...". Конституционный Суд в своем Постановлении от 6 апреля 1998 года подтверждает эту обязанность Президента РФ, тем самым отрицая в данном конкретном случае его право возвратить федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.

Таким образом, в настоящее время существует два действующих постановления Конституционного Суда, которые имеют равную юридическую силу, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу.

Круг проблем, связанных с отклонением и возвращением федеральных законов Президентом РФ, рассматривался в ходе дискуссии, развернувшейся на страницах "Журнала российского права" в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года. Однако рядом авторов означенная проблема была затронута в связи с другим вопросом, касающимся порядка голосования депутатов Государственной Думы РФ и членов Совета Федерации, а также методов подсчета количества депутатов, присутствующих на заседании Государственной Думы. Подобная постановка вопроса определила характер полемики между представителями сторон в заседании Конституционного Суда РФ С. М. Шахраем и В. Б. Исаковым*(5), а в дальнейшем нашла свое отражение в ряде статей в "Журнале российского права"*(6). Однако представляется, что подобное смещение акцентов не способствует разрешению проблемы о праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.

Другая часть авторов, участвовавших в дискуссии, подвергла критике позицию президентской стороны и Конституционного Суда, уделив основное внимание теоретической стороне вопроса*(7). Безусловно, такая критика полезна, однако она не приближает нас к разрешению противоречия между постановлениями Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года. Более того, важно учитывать, что Конституционный Суд признал за Президентом РФ право возвращать принятые федеральные законы. Соответственно, несмотря на существующую точку зрения о том, что право возвращать принятые федеральные законы противоречит Конституции РФ, это право de facto существует в российской правовой системе.

Все это заставляет нас вновь вернуться к упомянутой проблеме.

Итак, в настоящее время действуют два постановления Конституционного Суда РФ, которые регулируют один и тот же вопрос, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу. На это противоречие прямо указывал судья Конституционного Суда Э. М. Аметистов в своем Особом мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 года: "В ходе рассмотрения данного дела КС... принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 года"*(8).

Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся. На наш взгляд, постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года имеют отношение к разным ситуациям законодательного процесса. Попытаемся смоделировать эти ситуации.

Ситуация первая. Допустим, Государственная Дума принимает какой-либо федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, и он направляется Президенту РФ. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, Президент вправе: а) подписать и обнародовать федеральный закон; б) отклонить федеральный закон и направить его со своими замечаниями в Государственную Думу или в) возвратить федеральный закон в случае нарушения установленных Конституцией РФ требований к процедуре его принятия. При этом Президент руководствуется ч.1 ст.107, ч.2 ст.80 и ч.3 (точнее, только ее первым предложением) ст.107 Конституции РФ.

Ситуация вторая. Государственная Дума принимает федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, Президент, в соответствии с первым предложением ч.3 ст.107 Конституции РФ, отклоняет его. Затем Государственная Дума и Совет Федерации повторно рассматривают данный закон и принимают его в прежней редакции. Здесь в действие вступает второе предложение ч.3 ст.107 Конституции РФ, которое императивно предписывает Президенту подписать федеральный закон. Подобная ситуация как раз и сложилась при принятии Федерального закона "О культурных ценностях...". Как вытекает из Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года, в данной ситуации Президент РФ не может ни отклонить, ни возвратить федеральный закон; лишь после его подписания и обнародования он вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции РФ, в том числе в отношении процедуры принятия.

Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод. Президент РФ имеет право возвратить федеральный закон только в случае, если до его направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст.105 Конституции РФ), а не в порядке преодоления президентского вето (ч.3 ст.107). Если же федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч.3 ст.107 (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Это вытекает и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, где указывается, что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона *(9).

Довод о том, что правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 22 апреля 1996 года, не относится к случаям подписания и обнародования законов, вето в отношении которых преодолено, высказывался в обоснование позиции парламентской стороны по делу о Законе "О культурных ценностях..."*(10), а также прозвучал в выступлении приглашенного на заседание Конституционного Суда О. О. Миронова*(11) и в Обращении Государственной Думы РФ "К Президенту РФ о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента РФ обязанности подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы"*(12). Однако во всех этих случаях указанный довод прозвучал тезисно и не получил развернутой аргументации и пояснений. Главное внимание авторов всякий раз сосредоточивалось на вопросах, связанных с порядком голосования в палатах Федерального Собрания.

И, наконец, еще один момент. Как справедливо указывает Л. А. Окуньков, истинной причиной возвращения Президентом законов в парламент, как правило, является не нарушение требований Конституции к принятию закона, но принципиальное несогласие Президента с содержанием закона. Кроме того, автор обращает внимание на то, что возвращение наиболее дискуссионных законов без рассмотрения осуществлялось в качестве следующей меры после наложения вето*(13). Как представляется, подобная тактика Президента: отклонение закона, а затем его возвращение - в настоящее время невозможна, поскольку она вступает в противоречие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 апреля 1998 года.

А.Н. Нуянзин,

стажер-исследователь Центра правовых исследований

Архангельского государственного технического университета

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст.2253.

*(2) См.: пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П.

*(3) См.: Пocтaнoвлeниe Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879.

*(4) См.: пункты 1, 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года N 11-П.

*(5) См.: Звягин Ю. Г. Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. N 6. С.48-50.

*(6) См., например: Жаров С. И. Почему голосование стало предметом спора? // Журнал российского права. 1998. N 7. С. 58-60; Котков А. С. Почему решают за депутата // Журнал российского права. 1998. N 10/11. С. 120-124; Крылов Б. C. Мнение ученого // Журнал российского права. 1998. N 10/11. С.124-127; Котенков А. А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. N 10. С.15-17.

*(7) См.: Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. N 2. С.11-28; Колюшин Е. И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Журнал российского права. 1998. N 7. С.53-56.

*(8) См.: абз.11 п.1 Особого мнения Э. М. Аметистова по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации".

*(9) См.: пункт 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года N 10-П.

*(10) См.: Звягин Ю. Г. Указ. соч.С.46-47.

*(11) См.: Там же. С.47.

*(12) См.: Постановление Государственной Думы РФ от 24 июня 1997 года N 1639-11 ГД // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст.3410.

*(13) См.: Окуньков Л. А. Указ. соч.С.28.