Условия для успешного завершения реформы созданы (В. Лебедев, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2001 г.)

Условия для успешного завершения реформы созданы

Десять лет назад, в 1991 году, Верховный Совет РСФСР принял Концепцию судебной реформы, ознаменовавшую собой начало больших преобразований в правоприменительной сфере государства и прежде всего - в системе правосудия.

Целью реформы провозглашались: формирование самостоятельной судебной власти в России, развитие организационных основ судебной системы, совершенствование ее кадрового и финансового обеспечения, усиление гарантий самостоятельности и независимости судей как непременных условий обеспечения функционирования демократического правового государства, обновление законодательства и приведение его в соответствие с нормами международного права и международными стандартами в области прав человека.

В конечном счете все это должно было обеспечить расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан, повышение доступа к правосудию.

Необходимо особо отметить, что с самого начала идея судебной реформы была поддержана широкими слоями общества, Президентом Российской Федерации, парламентом страны, большинством общественных движений и объединений. Все сознавали, что формирование правового государства в России немыслимо без сильного, независимого и справедливого суда. Эта политическая воля совпала с настроением широких масс населения, что выразилось в ее закреплении в Конституции Российской Федерации.

Что изменилось за годы реформы и каковы ее результаты?

Еще в Декларации "О государственном суверенитете РСФСР" от 12 июня 1990 г. в качестве важнейшего принципа функционирования России как правового государства было провозглашено разделение законодательной, исполнительной и судебной властей. В Концепции судебной реформы эта идея также получила свое обоснование и конкретизацию, и сегодня можно с полным основанием утверждать, что она реализована.

Выступая на V Всероссийском съезде судей в ноябре 2000 г., Президент страны В. Путин отметил: "Говоря о главном итоге судебной реформы, хотел бы подчеркнуть: судебная власть в России, несмотря на проблемы, все-таки состоялась. Мы можем и должны это констатировать. В базовых параметрах концепция судебной реформы реализована". Судебная власть обладает всеми необходимыми атрибутами государственной власти. Законодательно закреплена всеобщая обязательность вступивших в законную силу судебных постановлений.

Концепция судебной реформы предназначалась с самого начала для осуществления ряда конкретных правовых и организационных мер по прогрессивному преобразованию правоохранительной системы в правовом государстве, способных изменить место и роль государства в жизни общества. Этот документ стал своеобразной доктриной взаимоотношений государства и личности, и его реализация должна была повысить как доступ граждан к правосудию, так и степень их правовой защищенности. Если подходить к оценке достигнутого с этих позиций, то результаты реформы налицо. Об этом свидетельствует значительное увеличение обращений граждан в суды за защитой своих прав. Если в 1991 году в суды поступило 1413 тыс. таких обращений, то в 2000 году - 5044 тыс. Соответственно в 3,6 раза возросло и количество рассмотренных судами гражданских дел. При этом число споров, связанных с нарушением трудовых прав граждан, увеличилось больше чем в 4 раза, жилищных - почти вдвое. Были созданы возможности для обжалования решений и действий государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих конституционные права граждан, вследствие чего, например, число обращений граждан в суды за защитой своих прав от неправомерных действий должностных лиц, коллегиальных органов и органов местного самоуправления возросло с 6,6 тыс. в 1991 году до 164, 8 тыс. жалоб - в 2000 году, т.е. почти в 25 раз.

Появились категории дел, которых до начала судебной реформы в практике судов не было. В 2000 году судами рассмотрено 47,4 тыс. дел о защите прав потребителей, 26,5 тыс. дел по нарушениям законодательства о землепользовании (прежде таких дел было немного), около 13 тыс. исков к СМИ и гражданам о защите чести и достоинства, 107,6 тыс. жалоб - на нарушения налогового законодательства, 4,2 тыс. - на нарушения избирательных прав и др.

Цифры не всегда отражают положительные тенденции в той или иной сфере судопроизводства. Но в данном случае об эффективности правосудия объективно свидетельствует то обстоятельство, что из 5100 тыс. гражданских дел, оконченных в 2000 году, судами удовлетворено 95,8% заявлений и жалоб граждан, что свидетельствует о высокой степени гарантированности восстановления нарушенных прав.

Сторонами обжаловано лишь 4,6% вынесенных судебных решений. Вышестоящими инстанциями отменено и изменено 2% решений районных судов и 1,2% решений областных судов. Эти пропорции сохраняются и в текущем году. Столь незначительный процент обжалования и отмены судебных решений наглядно указывает на то, что абсолютное большинство из них являются законными, обоснованными, справедливыми и не оспариваются сторонами.

Наряду с традиционным рассмотрением уголовных и гражданских дел, дел об административных правонарушениях судебная власть осуществляет контроль за правовым содержанием нормативных актов, издаваемых законодательной и исполнительной властью. Осуществление нормоконтроля - принципиально новый вид полномочий судебной власти, предоставляющий судам право оказывать активное влияние на действия и решения законодательной и исполнительной властей, "уравновешивать" их. Это заметно повысило роль суда в формировании и обеспечении единого правового пространства страны.

За годы реформы расширились процессуальные гарантии соблюдения прав участников процесса. Создан законодательный механизм реализации права на судебную защиту, установлена обязательность судебных постановлений и ответственность за их неисполнение. Предметом судебного рассмотрения являются жалобы на нарушения закона на досудебных стадиях уголовного процесса.

Происходил поиск путей более дифференцированного назначения наказаний, сочетающих строгость за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, а также в отношении ранее судимых с проявлением гуманности к лицам, впервые совершившим деяния небольшой и средней тяжести. Суды изыскивали возможности для ограничения применения лишения свободы, и назначение этой меры наказания на протяжении последних лет последовательно сокращалось (с 34,9% осужденных в 1991 году до 30% в 2000 году). Причины экономического и социального характера - безработица, низкая оплата труда, невысокий уровень жизни основной массы населения - не позволяют более широко применять в качестве мер наказания штраф и исправительные работы. Кроме того, фактором, осложняющим решение проблемы, является рост преступности. В ее структуре увеличивается удельный вес тяжких и особо тяжких преступлений, за которые законом предусмотрены наиболее строгие меры наказания.

Принят ряд важных для правосудия законов. Они обеспечили реализацию гарантий самостоятельности судов и независимости судей, устройство судебной системы, участие судебной власти в формировании государственного бюджета на содержание и обеспечение деятельности судов. Удалось отстоять концептуальные идеи реформы от попыток пересмотра, удержать принципиальные позиции, обеспечивающие единство судебной системы, формирование судейского корпуса, обеспечение деятельности судов.

Принципиальные изменения претерпела за годы реформы система подбора и расстановки кадров. В начальный ее период доходило до того, что судей районных судов назначали главы местной администрации. Принципиальную позицию занял Верховный Суд РФ, благодаря усилиям которого удалось добиться отмены незаконных решений глав администраций о назначении судей. Переломным моментом стало принятие Конституции РФ, а также Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Все последующие годы шел активный процесс переназначения судей, и к настоящему времени практически все судьи переназначены по новым правилам.

Решение проблемы укомплектования судебной системы квалифицированными юристами во многом связано с повышением престижа судейской профессии, поддержанием высокого статуса судьи, достойной оплатой его труда как важнейшими условиями независимого осуществления правосудия. В этой связи представляются совершенно недопустимыми любые попытки ревизовать социальные гарантии статуса судей, их неприкосновенности и социальной защищенности, снижения уровня материальной обеспеченности. Они обернутся только негативными последствиями.

Учреждена Российская академия правосудия. В ее задачи входит повышение квалификации судей, работников аппарата судов и Судебного департамента, подготовка кандидатов на должности судей, специалистов для судебной системы, аспирантов и докторантов, осуществление фундаментальных и прикладных научных исследований. В настоящее время в ней проводится повышение квалификации судей судов общей юрисдикции и обучение студентов 1-го и 2-го курсов по очной, вечерней и заочной формам обучения. Планируется создать 10 межрегиональных филиалов Академии.

Достижением реформы стало создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его органов в субъектах Российской Федерации. Судебный департамент принял на себя весь комплекс обязанностей по обеспечению деятельности судов, в том числе их аппарата, организации делопроизводства, обучению персонала и т.д. С созданием Судебного департамента сформировалось более позитивное восприятие проблем судебной власти в министерствах экономики, финансов и Правительстве РФ в целом. Согласованными усилиями Верховного Суда РФ и Судебного департамента ежегодно удавалось добиваться последовательного увеличения объема выделяемых средств на обеспечение деятельности судов.

В большинстве субъектов Федерации приступили к работе мировые судьи. В первом полугодии 2001 г. 3062 мировых судьи рассмотрели 425,6 тыс. гражданских и 51,6 тыс. уголовных дел. Дальнейшее увеличение численности мировых судей и расширение их компетенции позволит существенно снизить нагрузку на районные суды и будет способствовать улучшению доступа граждан к правосудию.

Учреждена и действует служба судебных приставов и приставов-исполнителей. Созданы и плодотворно действуют органы судейского сообщества.

Разумеется, кратким конспективным перечислением трудно охватить все сделанное за годы реформы. Вместе с тем необходимо отметить, что по ряду позиций цели реформы не достигнуты.

Известно, что реформа начиналась да и проходила в обстановке нестабильности экономической, политической жизни страны, что затормозило реализацию ряда концептуальных положений. И здесь прежде всего следует констатировать, что не было своевременно осуществлено ресурсное обеспечение реформы, в частности судебной деятельности. Ее недофинансирование носило хронический характер. Так, в 1998 году расходы на судебную систему составляли 3,4 млрд. рублей. Наверное, многим помнится, что тогда суды остались без средств на командировки, почтовые расходы, содержание помещений, оплату коммунальных услуг. В той критической ситуации Правительство сократило выделение и без того скудных средств, предусмотренных Государственным бюджетом на деятельность судебной системы. Для исправления создавшегося положения пришлось даже обращаться в Конституционный Суд РФ.

Благодаря настойчивости Верховного Суда РФ и Судебного департамента при Верховном Суде РФ ситуацию удалось переломить и объемы финансирования стали увеличиваться. В 1999 году они составили 4,2 млрд., в 2000 году - 7,2 млрд., на 2001 год предусмотрено 11 млрд., а на 2002 предполагается выделить 16 млрд. рублей.

Только по причине отсутствия средств суды с участием присяжных заседателей действуют лишь в 9 субъектах Федерации. Между тем право граждан на разбирательство дела в суде с участием присяжных заседателей закреплено в Конституции РФ, а потому эта норма должна быть реализована повсеместно в самое ближайшее время.

Существуют и другие нерешенные проблемы. Длительное время не обращалось должного внимания на несоответствие штатной численности судов рабочей нагрузке на судей, что обусловлено отсутствием средств для увеличения количества судей. О явной неадекватности увеличения штатной численности судей возраставшему объему работы свидетельствует хотя бы тот факт, что при незначительном с начала реформы (примерно 10%) увеличении штатной численности судей количество рассмотренных судами уголовных дел возросло в 2,5 раза (с 570,1 тыс. в 1991 году до 1300 тыс. в 2000 году), а гражданских - более чем в 3 раза (данные приводились выше). Между тем дела стали более сложными, требующими высокого профессионализма для своего разрешения и углубления специализации. С дальнейшим расширением доступа к правосудию, реализацией положений судебной реформы, предусматривающей усиление судебного контроля за предварительным следствием, рассмотрение дел судами в составе трех профессиональных судей, введение апелляционного производства без существенного увеличения ассигнований на содержание судейского корпуса и аппарата судов (как минимум вдвое), нормальную работу судов обеспечить сложно.

С большими рабочими нагрузками самым непосредственным образом связана еще одна болезненная проблема правосудия - оперативность судопроизводства и сроки рассмотрения дел.

С нарушением процессуальных сроков рассматривается каждое шестое гражданское дело. В уголовном судопроизводстве в 2000 году с нарушением сроков рассмотрено 9,9% дел от общего количества. Хотя это лучше, чем пять лет назад (в 1996 году - 23,1%), однако необходимо иметь в виду, что по более чем 40 тыс. дел нарушение сроков превышало 6 месяцев.

Мы понимаем, что резервы сокращения сроков можно найти и внутри самой судебной системы, например такие, как более четкая организация работы, постоянное повышение судейской квалификации, контроль со стороны руководителей судов за прохождением дел и др. Но, с другой стороны, без решения организационно-штатных проблем, изменения процессуальных процедур, направленных на повышение эффективности и улучшение организации процесса, серьезных перемен ожидать трудно. Представляется, что в целях сокращения сроков разрешения дел следует упростить процедуры рассмотрения некоторых категорий дел, не нарушая и не ограничивая права участников процесса.

Действующий УПК РСФСР принят еще в 60-е годы. Только за последнее время в него внесено около 30 изменений, дополнений, а целый ряд норм признаны не соответствующими Конституции РФ. Темпы обновления УПК не успевают за быстро меняющимися потребностями судопроизводства. Это негативно отражается на сроках и качестве рассмотрения дел, осложняет реализацию конституционного принципа состязательности процесса и обеспечения прав его участников.

То же самое можно сказать и о Гражданском процессуальном кодексе РСФСР, о Кодексе законов об административных правонарушениях.

Обновление процессуального законодательства должно было осуществляться параллельно с принятием новых законов, регламентирующих организационные стороны деятельности судов. Но до самого последнего времени ни один из проектов законодательных актов, касающихся правосудия, не проходил рассмотрение в приоритетном порядке. В перечне законопроектов, находящихся в Государственной Думе, помимо вышеназванных, значатся "О судах общей юрисдикции Российской Федерации", "О Верховном Суде Российской Федерации", "О федеральных административных судах Российской Федерации" и др.

Верховный Суд РФ, Совет судей и Высшая квалификационная коллегия судей РФ с самого начала выступали как активные проводники судебной реформы. Именно Верховный Суд был инициатором принятия целого пакета законопроектов, направленных на совершенствование деятельности судебной системы, повышение независимости, самостоятельности судей, укрепление их статуса. Напомню, что самым первым из этой серии являлся проект изменений в Уголовно-процессуальный кодекс, наделивших суд правом осуществления контроля за применением заключения граждан под стражу в качестве меры пресечения и продления срока действия этой меры. Вслед за этим был принят Закон "О статусе судей в Российской Федерации", которым установлены юридические и материальные гарантии независимости судей, в том числе особый порядок назначения и освобождения судьи от занимаемой должности, прекращения его полномочий, что может быть сделано лишь за строго ограниченный круг нарушений и только по решению своих коллег.

Судебная реформа - задача общегосударственная, и она требует согласованных усилий законодателей, исполнительной и судебной власти, серьезного ресурсного и организационного обеспечения. Сейчас такие возможности у государства появились, а потому можно надеяться, что завершение судебной реформы пройдет успешно.

В. Лебедев,

Председатель Верховного Суда РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2001 г.