Дисциплинарная и административная ответственность судей: за и против (Ю. Адушкин, В. Жидков, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2001 г.)

Дисциплинарная и административная
ответственность судей: за и против

28 июня 2001 г. Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации", предусматривающий помимо других новелл по реформированию правового статуса судей также и введение их дисциплинарной и административной ответственности. Вместе с тем предстоит достаточно сложная работа по окончательному урегулированию возникших относительно них разногласий. Представляется, что выработка согласованного варианта реформируемого статуса судей в части механизмов их ответственности требует глубокого учета правовой специфики государственной должности судьи и основательного сопоставления предлагаемых новелл с ныне действующими правилами ответственности судей, а также нормами международно-правовых документов о принципах независимости судебных органов. Считаем поэтому полезным обратить внимание на ряд существенных моментов, остающихся вне основного русла дискуссий.

В соответствии с п.1.1 европейской Хартии о статусе судей "в национальные законы не могут вноситься изменения, направленные на снижение уровня гарантий, уже достигнутых в соответствующих странах". Введение в России административной ответственности судей (но не ответственности дисциплинарной, что будет рассмотрено особо) этому положению Хартии прямо противоречит. Установление административной ответственности судей после двадцатилетнего перерыва, конечно же, не вписывается в требование Хартии о необходимости сохранения достигнутого национального уровня гарантий независимости и неприкосновенности судей.

Исключает введение административной ответственности судей и сама специфика правового статуса их государственной должности. Судьи непосредственно и самостоятельно исполняют полномочия органов государственной (судебной) власти. Они отнесены Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" не к государственным служащим, а к лицам, замещающим государственные должности категории "А". Поэтому их деятельность государственной службой не является и не подпадает, следовательно, под действие норм законодательства о государственной службе, в том числе нормы п.4 ст.14 упомянутого Закона, допускающей административную ответственность государственных служащих.

При этом, в отличие от граждан, государственных служащих и даже преобладающего большинства других государственных должностных лиц категории "А", судьям гарантируется неприкосновенность. А таковая, как признает Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 марта 1996 г., представляет "определенное исключение из принципа равенства всех перед законом и судом", выходя по своему содержанию за пределы личной неприкосновенности, и "является не личной привилегией гражданина, занимающего должность судьи, а средством защиты публичных интересов, и прежде всего интересов прав суда", поскольку обеспечивает самостоятельность судебной власти.

Действующий КоАП РСФСР признает, как известно, нецелесообразным применение общего режима административной ответственности для отдельных субъектов ввиду особенностей их специального правового статуса и устанавливает соответствующие изъятия и иммунитеты, например для военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, работников транспортных отраслей, заменяя, в частности по ним, ответственность административную - дисциплинарной, а по несовершеннолетним - ответственностью по линии комиссий по делам несовершеннолетних, близкой по характеру применяемых мер к дисциплинарной ответственности. С некоторыми коррективами эти положения приводятся и в проекте нового КоАП. В чем же тогда логика предлагаемого отрицания судейского иммунитета от административной ответственности (а также от административного задержания и доставления)? В простом волевом отказе от одной из проверенных временем юридических гарантий особого правового статуса судей, предполагающего их независимость от "неправомерного влияния, побуждения, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было причинам"? Вряд ли. Скорее всего логику разработчиков законопроекта следует усматривать в формулируемом ими новом процедурном механизме административной ответственности, который будто бы гарантий независимости судей не умаляет, но превентивное дисциплинирующее воздействие на судей сможет оказать уже самим фактом своего введения.

Если бы речь шла только о предупреждении противоправного публичного поведения отдельных судей, с введением административной ответственности можно было бы и согласиться. Но реальность такова, что результативной превенции административных проступков судей административная ответственность не создаст и будет применяться далеко не эпизодически и за "нетрезвый руль", и за неповиновение работнику милиции, и за многое другое. И в будущем новый механизм ответственности породит намного больше проблем, нежели их существует в ситуации, когда вместо административной ответственности судьи привлекаются к не менее эффективной ответственности по линии квалификационных коллегий. Круг этих проблем нетрудно спрогнозировать.

Во-первых, сама по себе усложненная процедура административной ответственности (по решению коллегий судей на основании представления Генерального прокурора или его заместителя) гарантии независимости судей все-таки значительно снижает, поскольку не исключает соответствующего процессуального участия должностных лиц различных государственных органов на предварительной и исполнительной стадиях производства по делу об административном правонарушении, и, следовательно, не создает препятствий для провокаций и оказания давления с их стороны на провинившихся судей.

Во-вторых, неадекватный содеянному сложный процедурный механизм ответственности с выходом на Генерального прокурора делает малореальным ее применение во всех без исключения случаях и опять-таки не препятствует возможности необоснованного освобождения судьи-правонарушителя от административной ответственности с объявлением устного замечания, что ставит его в положение "должника" перед сговорчивым инспектором или контролером, их начальством либо местным прокурором, который тоже будет в состоянии "снять вопрос".

В-третьих, встает масса других не разрешенных законопроектом сложных вопросов: о порядке и субъектах неизбежного применения процессуально-обеспечительных мер; гарантиях неприкосновенности судей при составлении протоколов; возможности наложения на них отдельных видов взысканий (скажем, конфискации или административного ареста); профессионально-этической допустимости самой ситуации, когда штрафующий или лишающий кого-либо водительских прав судья сам оштрафован или без прав; возможности параллельного наказания судьи еще и по линии квалификационных коллегий, поскольку административное правонарушение порочит судью и авторитет судебной власти и т.д.

Изложенное свидетельствует против введения института административной ответственности судей, подтверждая оправданность сохранения существующего порядка: за административные правонарушения судей должны применяться только меры ответственности по линии квалификационных коллегий, являющиеся по своему существу мерами ответственности дисциплинарной.

Именно таковой, полагаем, является природа ныне действующих санкций, налагаемых на судей. Поэтому, переходя к проблеме "введения" дисциплинарной ответственности судей, против установления которой есть много возражений, следует особо подчеркнуть, что именно во "введении" этой ответственности сама проблема в принципе отсутствует. Дисциплинарная ответственность судей, формально, de jure, исключаемая действующим Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации", этим же Законом, а также другими нормативными и иными актами регулируется, признаваясь de faсto.

То, что санкции, применяемые к судьям, являются прежде всего ответственностью, признается и ст.4 Кодекса чести судьи Российской Федерации, и рядом решений Конституционного Суда РФ. Основания этой ответственности, хотя и охватываются широким понятием "поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти", по сути (как следует из толкования этого понятия Кодексом чести и практикой квалификационных коллегий) сводятся к следующим четырем основаниям, свойственным дисциплинарной ответственности: неисполнению или ненадлежащему исполнению должностных обязанностей; занятию деятельностью, подпадающей под ограничения и запреты, связанные с замещаемой должностью; административному правонарушению; иному непреступному деянию, которое по своему характеру несовместимо с занимаемой должностью.

Дисциплинарный характер носят и сами санкции, применяемые к судьям. Помимо прекращения полномочий судьи, прекращения отставки судьи, специфических санкций, предусмотренных Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации", Положение о квалификационных коллегиях судей содержит и такие меры воздействия, как предупреждение о необходимости прекращения деятельности, несовместимой с должностью судьи, а также прекращение полномочий председателей судов и их заместителей (подп.6 п.12 и подп.4 п.13). Несовпадение этих санкций по наименованиям с обычными дисциплинарными взысканиями, предусмотренными трудовым правом, не меняет их дисциплинарной природы. Возможность установления специальных дисциплинарных санкций традиционно реализовывалась отечественным законодательством об отдельных видах государственной деятельности, государственной и иной службы.

И последнее - процедуры привлечения судей к ответственности, при всей специфичности организации и деятельности квалификационных коллегий, укладываются в общую схему дисциплинарного производства: возбуждение дела о проступке; дополнительная проверка (дисциплинарное расследование); рассмотрение дела; пересмотр решения по делу; исполнение решения. Закрепление же полномочий субъекта дисциплинарной власти за квалификационными коллегиями, а не за "судебной администрацией", вытекает из конституционного принципа независимости судей и закреплялось потому, начиная с 1948 года, практически во всех актах Союза ССР и союзных республик о дисциплинарной ответственности судей.

Проблема, таким образом, состоит не во "введении" реально существующей и сейчас дисциплинарной ответственности судей, установление которой допускается международно-правовыми актами и известно зарубежному законодательству. Проблема в другом: в предлагаемых законопроектом способах упорядочения правового регулирования этой ответственности, поскольку формальное ее отрицание законодателем неизбежно повлекло ряд существенных пробелов и других недостатков в регламентации.

Нормы об ответственности судей рассредоточены по нескольким актам различного уровня, включая даже некоторые постановления Пленума Верховного Суда РФ. Действующий на сегодня перечень мер ответственности судей, действительно, не позволяет гибко реагировать на проступки адекватно их тяжести, что вынуждает квалификационные коллегии прибегать к "неформальным" мерам воздействия типа "предупредить о недопустимости", "ограничиться обсуждением". Их применение не создает как раз с позиций формальных ясности в том, виноват ли был судья, наказан ли он и как в последующем это должно учитываться. Высокие нравственные и профессионально-этические требования, предъявляемые к судьям в их внеслужебной деятельности, не увязаны с содержанием присяги судьи: нарушение их лишь Кодексом чести прямо рассматривается как основание ответственности. Не определены давностные сроки привлечения к ответственности, не ясен субъектный состав органов и лиц, возбуждающих производство по проступкам судей, не урегулированы содержание процедур дополнительной проверки и другие материальные и процессуальные правила ответственности судей, регулируемой квалификационными коллегиями.

В этой связи выскажем главные, на наш взгляд, соображения по упорядочению правового регулирования дисциплинарной ответственности судей.

Первое. Эта ответственность должна стать полноценной компенсацией тех серьезных исключений из общего конституционного принципа равенства всех перед законом, связанных с предоставлением судьям гарантий независимости и неприкосновенности, в том числе иммунитета от административной ответственности. Судьи не должны стоять на уровне "полубогов", которым дозволено все. Их особый должностной статус требует и особых исключений из общих правил дисциплинарной ответственности, которой не охватывает обычно внеслужебное поведение. Дисциплинарная ответственность судей должна стать наиболее жесткой из всех существующих ее видов, эффективно обеспечивающей моральное право судьи судить и воспитывать других.

Поэтому вместо расплывчатого, подлежащего субъективному толкованию термина "поступок, позорящий честь и достоинство судьи или умаляющий авторитет судебной власти", сохраняемого законопроектом, необходимо ввести (помимо должностного проступка) еще три самостоятельных основания ответственности: занятие деятельностью, подпадающей под должностные ограничения и запреты; административное правонарушение; нарушение присяги судьи. Текст присяги при этом должен быть дополнен обязательствами по внеслужебному поведению и соблюдению Кодекса чести судьи.

Положение законопроекта о возможности применения прекращения полномочий как крайней дисциплинарной меры лишь при совершении в течение года третьего проступка не отвечает задачам обеспечения должностной дисциплины судей и их повышенной ответственности перед обществом и государством. Следует предусмотреть право применения квалификационными коллегиями прекращения полномочий судей и при однократном грубом и преднамеренном нарушении ими должностных обязанностей, ограничений и запретов, административном правонарушении или присяги, а также вновь ввести повышенный срок объективной давности привлечения к ответственности - не менее одного года со дня совершения проступка.

Второе. Регулирование дисциплинарной ответственности судей должно учитывать баланс публичных интересов, предполагающий как их строгую и неотвратимую ответственность по широкому перечню оснований, так и обеспечение гарантий самостоятельности, независимости и неприкосновенности.

По обоим этим соображениям следует поддержать новеллу законопроекта о составе квалификационных коллегий, на треть не состоящих из судей, поскольку это снимет корпоративную замкнутость и профессиональную солидарность в системе судебно-дисциплинарной юрисдикции с сохранением принципа невмешательства иных органов государственной власти в итоговый процесс наказания судей.

Есть, однако, в законопроекте и "несбалансированные" моменты. Так, вызывает сомнение положение, ограничивающее круг субъектов, возбуждающих дисциплинарное производство, лишь председателем соответствующего суда. Это может привести к обратному результату: "уводу" от ответственности, необъективному ее инициированию и в любом случае - к созданию ситуации зависимости судей от главы суда, на усмотрении которого будет решение вопроса: пустить или не пустить в ход материалы по проступку судьи. Нельзя допустить и наличие чрезмерно широкого и неопределенного круга субъектов, обращения которых в квалификационные коллегии по ныне действующему порядку автоматически включают механизм дисциплинарного разбирательства. Перечень субъектов, возбуждающих дисциплинарное производство как по собственной инициативе, так и по представлениям государственных и муниципальных органов, жалобам и обращениям граждан и организаций должен быть ограничен председателями соответствующего и вышестоящего судов, председателем Совета судей, а также прокурором (не ниже уровня субъекта Федерации). Этим же субъектам должно быть предоставлено и право оспаривания состоявшихся решений по возбужденным ими дисциплинарным делам.

Особо должна быть оговорена процедура возбуждения дисциплинарных дел по всем "недолжностным" проступкам судей. Необходимо по аналогии с действующими правилами привлечения к административной ответственности служащих прокуратуры установить, что в этих случаях возбуждению дисциплинарного производства предшествует предварительная проверка фактов проступка судьи комиссией в составе только должностных лиц судебных органов и органов судейского сообщества (один из вариантов - в составе председателя соответствующего суда или его заместителя, члена Совета судей, а также члена квалификационной коллегии, не являющегося судьей).

Должны быть законодательно урегулированы и вопросы должностных обязанностей судей, коль скоро их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет дисциплинарную ответственность. Вариант типовых и локальных правил внутреннего распорядка здесь недостаточен и международным стандартам не соответствует.

Третье. Чтобы дисциплинарная ответственность эффективно выполняла функции превенции проступков и очищения судейского корпуса от лиц, недостойных в нем состоять, она должна быть урегулирована полно и детально. Существующие и не устраненные законопроектом пробелы по правилам наложения взысканий, давностным срокам, процедурам дополнительной проверки и многим иным вопросам непростительны с точки зрения требований законного и обоснованного привлечения к любой юридической ответственности, а закладываемая проектом возможность аналогии здесь с общими нормами трудового права не учитывает специфики статуса судей и особенностей квалификационных коллегий как субъектов дисциплинарной власти.

Нормы о дисциплинарной ответственности судей не должны быть разбросаны по различным актам разного калибра. Они должны быть компактно сосредоточены либо в специальном законе о дисциплинарной ответственности судей, что представляется оптимальным, если учесть предполагаемый объем регламентируемых отношений, либо в самом Законе РФ "О статусе судей в Российской Федерации", поскольку ответственность - конститутивный элемент правового статуса. Законопроект же исходит из сохранения status quo: дисциплинарная ответственность судей будет и впредь регулироваться рядом актов, прежде всего будущим законом об органах судейского сообщества, соседство в котором организационных и компетенционных норм с нормами ответственности представляется неудачным вариантом.

Ю. Адушкин,

докторант Саратовской государственной академии права,

кандидат юридических наук, доцент

В. Жидков,

председатель Кировского районного суда г. Саратова,

председатель Совета судей Саратовской области,

заслуженный юрист РФ

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2001 г.