Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 7 октября 2014 г. N Ф06-15654/13 по делу N А57-188/2014

г. Казань

07 октября 2014 г.

Дело N А57-188/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 30 сентября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 октября 2014 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Петрова А.Л.,

судей Коноплевой М.В., Муравьева С.Ю.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Ильина Виктора Владимировича, г. Балаково,

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 05.05.2014 (судья Пузина Е.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2014 (председательствующий судья Кузьмичев С.А., судьи Комнатная Ю.А., Цуцкова М.Г.)

по делу N А57-188/2014

по заявлению индивидуального предпринимателя Ильина Виктора Владимировича (ОГРН 307643915600018) о признании решения главы администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, оформленного письмом от 02.12.2013 N 7241/01.1-18 об отказе в выделении земельных участков, незаконным и обязать принять решение, с участием заинтересованных лиц: администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, г. Балаково, Управления по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, г. Балаково,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Ильин Виктор Владимирович обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения главы администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, оформленного письмом от 02.12.2013 N 7241/01.1-18, об отказе в выделении земельных участков, с возложением на администрацию муниципального района обязанности принятия решения о выделении испрошенных земельных участков.

К участию в деле суд первой инстанции привлек в качестве заинтересованных лиц Администрацию Балаковского муниципального района Саратовской области, Управление по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 05.05.2014 по делу N А57-188/2014 в удовлетворении заявленных Ильиным В.В. требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2014 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба Ильина В.В. - без удовлетворения.

В кассационной жалобе индивидуальный предприниматель Ильин В.В. просит отменить состоявшиеся судебные акты с принятием нового решения о полном удовлетворении заявленных им требований. Считает, что суд необоснованно и немотивированно отверг заявленные им доводы, построив судебное решение исключительно на доводах районной администрации. Суд не применил подлежащие применению статью 27 и пункт 4 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и пришел к ошибочному выводу о нарушении предпринимателем процедуры предоставления земельного участка, при этом статья 34 ЗК РФ не предусматривает проведения торгов при предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством. Суд пришел к ошибочному выводу о правомерности отказа в предоставлении земельных участков по мотиву несоответствия запрошенного вида целевого использования земельных участков действующим в г. Балаково нормам градостроительного регламента и требованиям технических регламентов.

Администрация Балаковского муниципального района Саратовской области в отзыве на кассационную жалобу просит отказать в ее удовлетворении. При этом считает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что установленная статьей 34 ЗК РФ процедура предоставления земельного участка не была соблюдена, в результате чего схема расположения истребуемых участков не утверждена, кадастровый учет не проведен, информационное сообщение о возможном предоставлении земельных участков не размещалось. Указывает на возможность проведения торгов по предоставлению земельных участков при наличии нескольких заявок на их приобретение. Выводы судов о правомерности отказа в предоставлении земельных участков в связи с несоответствием размещения на них объектов градостроительным нормам и правилам считает обоснованными и законными.

В судебное заседание 30.09.2014 лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со статьями 121-123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), не явились.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва заинтересованного лица, судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для отмены обжалованных судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение.

Суд первой инстанции установил, что предприниматель Ильин В.В. 15.10.2013 обратился в администрацию Балаковского муниципального района Саратовской области с заявлениями о предоставлении ему:

- земельного участка площадью 950 кв. м, расположенного в г. Балаково, ул. Степная, 9 микрорайон, около магазина "Гроздь", между жилым домом 27/4 и остановкой "Аэлита". Как указано в заявлении, целью предоставления участка является размещение на нем некапитального сооружения - временной постройки с использованием под детские аттракционы, с последующим оформлением права собственности на участок, в целях благотворительности, содействия защиты материнства, детства и отцовства;

- земельного участка площадью 240 кв. м, расположенного в г. Балаково, 8 микрорайон, между торговым центром "Гулливер" и магазином "Магнит". Как указано в заявлении, целью предоставления участка является размещение на нем крытого некапитального сооружения - временной постройки под спортивный клуб на некоммерческой основе с последующим оформлением права аренды на 49 лет, в целях благотворительности, содействия деятельности в сфере развития физической культуры, предоставления возможности бесплатного занятия спортом;

- земельного участка площадью 128 кв. м, расположенного в г. Балаково, ул. Трнавская, остановка "Колосок", около торгового центра "Грин Хаус". Как указано в заявлении, целью предоставления земельного участка является размещение на нем крытого некапитального сооружения - временной постройки под цветочную оранжерею, с последующим оформлением права аренды сроком на 49 лет, в целях благотворительности, содействия в сфере духовного развития личности и культуры.

К заявлениям приложены составленные предпринимателем схемы расположения испрашиваемых земельных участков, и документы, подтверждающие личность и правовой статус заявителя как индивидуального предпринимателя.

Письмом от 02.12.2013 N 7241/01.1-18 глава администрации Балаковского муниципального района сообщил об отказе в выделении земельных участков, указав на принятие 21.11.2013 Координационным советом по размещению объектов потребительского рынка на территории Балаковского муниципального района решения об отказе в выделении земельных участков в связи с наличием на данных территориях инженерных коммуникаций.

Данный отказ и явился поводом для обращения предпринимателя Ильина В.В. в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что администрация Балаковского муниципального района Саратовской области является уполномоченным органом по распоряжению испрошенными земельными участками.

Как следует из установленных судом обстоятельств дела, испрошенные Ильиным В.В. земельные участки находятся на территории города Балаково. Город Балаково является самостоятельным муниципальным образованием - городским поселением, входящим в состав иного муниципального образования - Балаковского муниципального района.

В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации" правом распоряжения земельными участками обладает муниципальное образование, чье право собственности на земельный участок зарегистрировано в установленном порядке, если иное не установлено законом. Если собственность на земельный участок, находящийся в государственной собственности, в поселениях, не являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, не разграничена, распоряжение такими участками осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Следовательно, для определения в целях применения части 4 статьи 200 АПК РФ органа муниципального образования, уполномоченного распоряжаться испрошенными предпринимателем земельными участками, необходимо установить, находится ли земельный участок, из которого предприниматель просит выделить в порядке, установленном статьей 34 ЗК РФ, земельные участки, в собственности муниципального образования "Город Балаково" либо в собственности Балаковского муниципального района, либо собственность на данные участки не разграничена. Только в последних случаях правом распоряжения земельными участками наделен уполномоченный орган Балаковского муниципального района. Учитывая, что испрашиваемые земельные участки находятся вблизи автомобильных дорог на территории городского поселения, для определения уполномоченного на распоряжение ими лица также необходимо учитывать положения статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Таким образом, вывод суда о наличии у администрации Балаковского муниципального района полномочий по распоряжению испрашиваемыми земельными участками не основан на установленных судом обстоятельствах дела.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что установленная статьей 34 ЗК РФ процедура предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством при рассмотрении заявлений Ильина В.В., не была соблюдена: не подготовлена и не опубликована информация о земельных участках, предоставляемых заинтересованным лицам на определенном праве и предусмотренных условиях, не утверждена схема расположения земельных участков, не проведены кадастровые работы. Данный вывод соответствует установленным фактическим обстоятельствам дела. Однако суд, указав на нарушение процедуры предоставления земельных участков, пришел к выводу о невозможности принятия судом решения о представлении Ильину В.В. земельных участков из за несформированности последних, то есть по причине отсутствия земельных участков как объектов земельных отношений, что и положено в основание отказа в удовлетворении заявления Ильина В.В.

Однако Ильин В.В. не просит суд принять решение о предоставлении ему земельных участков. Заявление подано в порядке главы 24 АПК РФ - о признании незаконным решения муниципального органа об отказе в реализации права на приобретение земельного участка.

В соответствии со статьями 200, 201 АПК РФ арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. При этом в резолютивной части решения указывается на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Соответственно, заявленное Ильиным В.В. требование о возложении на администрацию муниципального района обязанности принятия решения о выделении испрошенных земельных участков является дополнительным к основному требованию - о признании незаконным отказа муниципального органа в предоставлении испрошенных земельных участков. Суд, придя к выводу о нарушении процедуры рассмотрения заявлений Ильина В.В., не дал оценки законности либо незаконности решения главы администрации, и не рассмотрел данное требование по существу.

При этом, признание судом незаконности решения муниципального органа при наличии предусмотренных статьей 201 АПК РФ оснований, не влечет автоматического удовлетворения требований о возложении на муниципальный орган обязанности удовлетворения заявления о предоставлении земельного участка, если, как установлено судом, земельный участок не сформирован. При незаконности решения муниципального органа в связи с нарушением процедуры рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка, но в отсутствие материально-правовых оснований для принятия решения об обязании администрации выделить конкретный земельный участок, суд в соответствии со статьей 201 АПК РФ и статьей 34 ЗК РФ может принять иное решение, направленное на защиту законных интересов заявителя, как-то: возложение на муниципальный орган обязанности повторного рассмотрения заявления, об обязании выдать утвержденную схему размещения земельных участков на кадастровом плане либо иного решения, направленного на защиту нарушенных интересов заявителя.

Однако, как указано выше, такое дополнительное решение принимается судом только после рассмотрения и принятия решения по основному требованию - о признании незаконным решения муниципального органа. Соответственно, суд первой инстанции нарушил нормы процессуального права - статьи 200, 201 АПК РФ, что могло повлечь принятие неправильного судебного акта и влечет отмену решения в силу части 3 статьи 288 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, подтвердив обоснованность выводов суда первой инстанции о нарушении установленной статьей 34 ЗК РФ процедуры предоставления земельных участков, также не оценил законность оспоренного решения главы администрации, принятого, как установлено судом, с нарушением законной процедуры, указав на несформированность земельных участков и отсутствие объектов земельных отношений.

В соответствии со статьей 34 ЗК РФ земельные участки, как объекты земельных отношений, могут появиться только в результате соблюдения органом публичной власти установленной нормативными актами процедуры предоставления таких участков заинтересованным лицам, включающей и процедуру формирования отдельного земельного участка путем выделения его из существующего участка. Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, в силу пункта 1 статьи 34 ЗК РФ осуществляется в порядке, установленном нормативным актом уполномоченного органа государственной власти либо органа местного самоуправления. Предоставление земельных участков в порядке статьи 34 ЗК РФ является государственной услугой. Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг в силу пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", регулируются соответствующими административными регламентами. На момент обращения Ильина В.В. с заявлением о предоставлении ему земельных участков действовал административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством", утвержденный постановлением администрации Балаковского муниципального района от 09.12.2011 N 4847. Кроме этого, решением Собрания депутатов Балаковского Муниципального образования Саратовской области от 26.12.2006 N 182 утверждено Положение "О предоставлении и прекращении прав на земельные участки, находящиеся на территории Балаковского муниципального района". Данными нормативными актами установлен порядок рассмотрения заявлений лиц, заинтересованных в предоставлении в собственность либо в аренду земельных участков на территории Балаковского муниципального района, в том числе для целей, не связанных со строительством.

Какой-либо оценки соответствия действий муниципального органа при рассмотрении заявлений Ильина В.В. и принятому по результатам рассмотрения заявлений решения требованиям данных нормативных актов, непосредственно устанавливающих порядок рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков, суды не дали.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу об обоснованности доводов администрации о том, что под испрошенными участками находятся инженерные коммуникации. Однако такое основание для отказа в предоставлении земельных участков, как наличие на испрошенных территориях инженерных коммуникаций, непосредственно не предусмотрено ни статьей 28 ЗК РФ, ни административным регламентом по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством", утвержденным постановлением администрации Балаковского муниципального района от 09.12.2011 N 4847. Установленные же Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Балаково (т. 1 л. д. 86-96) градостроительные регламенты для жилых и инженерно-технических зон не регулируют вопросы размещения временных некапитальных объектов в таких зонах и прямо не запрещают размещение временных объектах в таких зонах. При этом в деле и в доступных источниках информации отсутствуют доказательства, позволяющие расценить имеющиеся в деле Правила землепользования и застройки как нормативный правовой акт ввиду отсутствия сведений об их утверждении и публикации, и начале действия.

При таких обстоятельствах обжалованные судебные акты подлежат отмене в силу статьи 288 АПК РФ, как принятые с неправильным применением норм процессуального права, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку суды не установили в полном объеме фактические обстоятельства, подлежащие оценке при рассмотрении заявленных требований.

При новом рассмотрении суд обязан дать оценку наличию либо отсутствию предусмотренных статьей 201 АПК РФ оснований для удовлетворения либо отказа в удовлетворении основного заявленного требования - о законности отказа главы администрации муниципального района в предоставлении испрошенных земельных участков, дав оценку соблюдению муниципальным органом процедуры рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, установленной во исполнение требований статьи 34 ЗК РФ муниципальными нормативными актами, соответствие указанного администрацией основания отказа в предоставлении земельного участка основаниям, прямо предусмотренным нормативными актами. При этом, в соответствии с частью 2 статьи 13 АПК РФ, суд должен дать оценку и соответствию муниципального нормативного акта нормативным актам, имеющим большую силу, в том числе с учетом правовой позиции, изложенной, например, в определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.032014 N 46-АПГ14-1 применительно к вопросам выделения земельных участком в порядке статьи 34 ЗК РФ. Во исполнение требований части 4 статьи 200 АПК РФ для установления полномочий муниципального органа, принявшего оспоренное решение, необходимо установить конкретные сформированные земельные участки, из которых испрошено выделение участков, и наличие либо отсутствие зарегистрированных прав собственности публично-правовых образований либо иных лиц на существующие земельные участки, а также установить - не находятся ли испрошенные земельные участки в полосе отвода расположенных рядом автомобильных дорог, и с учетом установленных обстоятельств определить муниципальный орган, полномочный распоряжаться участками.

После принятия решения о законности либо незаконности решения главы администрации муниципального района об отказе в предоставлении земельного участка подлежит разрешению, при наличии предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ оснований, в соответствии с частью 4 статьи 201 АПК РФ, вопрос о возможности возложения на администрацию обязанности устранить нарушение законных прав и интересов заявителя путем совершения определенных судом действий с установлением срока совершения таких действий.

При этом, с учетом обстоятельств настоящего дела, для разрешения вопроса о наличии либо отсутствии нарушения законных прав и интересов предпринимателя Ильина В.В., суду необходимо дать оценку указанным в заявлении целям приобретения земельных участков (возведение временных сооружений) с учетом испрошенных вещных прав (дальнейшего переоформления права собственности и права аренды на 49 лет), и заявления о намерении осуществления благотворительной деятельности, с учетом положений статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Учитывая, что испрошенные земельные участки находятся на территории самостоятельного муниципального образования - муниципальное образование город Балаково, а выделение земельных участков заявителю с указанной им предполагаемой целью использования земельных участков может привести к принятию решения о правах и обязанностях данного муниципального образования, суд должен разрешить вопрос о привлечении уполномоченного органа муниципального образования город Балаково к участию в деле.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 05.05.2014 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2014 по делу N А57-188/2014 отменить.

Дело направить в Арбитражный суд Саратовской области на новое рассмотрение.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Л. Петров

Судьи

М.В. Коноплева С.Ю. Муравьев