Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 13 марта 2015 г. N Ф06-21683/13 по делу N А49-5327/2014

г. Казань

13 марта 2015 г.

Дело N А49-5327/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 05 марта 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 марта 2015 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,

судей Петрушкина В.А., Коноплевой М.В.,

при участии представителей:

заявителя - Богородицкого А.А., доверенность от 20.11.2014, Илюшиной О.В., доверенность от 23.01.2014,

ответчика - Бойко Е.Н., доверенность от 07.05.2014 N 1208/1-13, Муштакова-Лентовского С.Е., доверенность от 04.03.2015 N 616/1-13,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления культуры и архива Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области 15.09.2014 (судья Учаева Н.И.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2014 (председательствующий судья Филиппова Е.Г., судьи Драгоценнова И.С., Юдкин А.А.)

по делу N А49-5327/2014

по заявлению индивидуального предпринимателя Прокофьева Валерия Анатольевича (ИНН 583800125746, ОГРН 311583806200011) к Управлению культуры и архива Пензенской области, г. Пенза (ИНН 5836013682, ОГРН 1095836002514) о признании незаконным отказа в согласовании проекта, третьи лица: индивидуальный предприниматель Старцев Олег Николаевич, г. Заречный, Пензенская область (ИНН 583800058987, ОГРН 306583830500037), Пензенская Епархия Русской Православной Церкви, г. Пенза,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Прокофьев Валерий Анатольевич (далее - предприниматель, заявитель, ИП Прокофьев В.А.) обратился в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о признании незаконным отказа Управления культуры и архива Пензенской области (далее - Управление) в согласовании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г. Пенза, ул. Спасо-Преображенская, 6А, и обязании согласовать проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г. Пенза, Пензенская область, ул. Спасо-Преображенская, 6А".

В порядке статьи 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Старцев Олег Николаевич и Пензенская Епархия Русской Православной Церкви.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 15.09.2014 заявление ИП Прокофьева В.А. удовлетворено, признан недействительным отказ Управления в согласовании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г. Пенза, ул.Спасо-Преображенская, 6а, выраженный в письме от 15.05.2014 N 1277/1-12, на Управление возложена обязанность согласовать проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", разработанный обществом с ограниченной ответственностью "Георесурс-КБ" и имеющий положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2014 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с решением суда первой и постановлением апелляционной инстанций, Управление обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ по доводам, изложенным в кассационной жалобе.

Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения исходя из нижеследующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Прокофьев Валерий Анатольевич является индивидуальным предпринимателем, который зарегистрирован в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей за основным государственным регистрационным номером 311583806200011.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права Прокофьеву В.А. и Старцеву О.Н. принадлежит на праве общей долевой собственности земельный участок, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисов, торговых помещений, объектов культурного и обслуживающего назначения, общая площадь 2569 кв. м.

Постановлением администрации города Пензы от 31.05.2012 N 645/1 был утвержден градостроительный план N 2027 земельного участка с кадастровым номером 58:29:4005010:98 по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15в.

Постановлением Правительства Пензенской области от 01.07.2013 N 457-пП "Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", г. Пенза, Пензенская область, ул. Спасо-Преображенская, 6а" (далее - постановление N 457-пП) были утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", их описание, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

На основании постановления N 457-пП администрацией г. Пензы было принято постановление от 19.07.2013 N 793 "Об отмене постановления администрации города Пензы от 31 мая 2012 года N 645/1 и утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15в", которым градостроительный план земельного участка N 2027 отменен, утвержден градостроительный план N 2634 земельного участка с кадастровым номером 58:29:4005010:98 по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15в.

Согласно градостроительному плану N 2634 по сравнению с градостроительным планом N 2027 на "Чертеже градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования" существенно уменьшена зона допустимого места размещения объекта недвижимости на земельном участке, а также в подпункт 4 пункта 2.2.4. внесены дополнительные ограничения, связанные с особым режимом использования земельного участка, находящегося в охранной зоне объекта культурного наследия.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 16.06.2014 по делу N А49-7691/2013 указанное постановление главы администрации г. Пензы было признано недействительным. Решение суда по делу N А49-7691/2013 вступило в законную силу.

Кроме этого, по заявлениям Прокофьева В.А. и Старцева О.Н., Постановление N 457-пП было предметом судебного разбирательства на предмет признания его недействующим.

Решением Пензенского областного суда от 22.11.2013 по делу N 3-12/2013 Постановление N 457-пП было признано соответствующим действующему законодательству. При этом в решении суда было указано на то, что заявители (Прокофьев В.А. и Старцев О.Н.) не лишены возможности поставить вопрос об изменении границ зон охраны рассматриваемого объекта культурного наследия в установленном законом порядке.

В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 7, 11 пункта 2 статьи 33 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) объекты культурного наследия подлежат государственной охране объектов культурного наследия, которая включает в себя, в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия; установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования.

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

26 апреля 2008 г. Правительством Российской Федерации издано Постановление N 315, которым утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение) устанавливающее порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон.

Согласно пункту 2 Положения, на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом.

Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков (пункта 3 приведенного положения).

На основании пункта 3 Положения проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Пунктом 4 Положения предусмотрено, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда.

Проект зон охраны объекта культурного наследия подлежит в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизе в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон (пункт 13 Положения).

Пунктом 14 Положения установлено, что проект зон охраны объекта культурного наследия представляется в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления вместе с материалами по его обоснованию и положительным заключением государственной историко-культурной экспертизы.

В соответствии с пунктом 17 Положения на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения или проекта зон охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия.

Согласно пункту 28 Положения изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия в порядке, установленном настоящим Положением.

В соответствии с договором от 12.12.2013 N 2013/А-17 ООО "Георесурс-КБ", имеющим соответствующую лицензию, был разработан проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу г. Пенза, ул. Спасо-Преображенская, 6А.

К полномочиям Управления согласно пункту 1.7.19 положения об управлении культуры и архива Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 30.01.2012 N 45-пП, относится согласование проектов зон охраны, землеустроительной документации и градостроительных регламентов объектов культурного наследия регионального значения.

Данный проект был направлен для согласования в Управление. Указанное обращение было рассмотрено и в адрес предпринимателя направлено письмо от 29.11.2013 N 2318/1-11, в котором сообщалось, что для принятия решения управлением культуры и архива Пензенской области о согласовании проекта зон охраны необходимо представить положительное заключение экспертизы.

Согласно статье 28 Федерального закона N 73-ФЗ государственная историко-культурная экспертиза проводится в целях определения соответствия проектов зон охраны объекта культурного наследия, градостроительных регламентов требованиям государственной охраны объекта культурного наследия.

Порядок проведения историко-культурной экспертизы объектов экспертизы, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках данной экспертизы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 N 569 утверждено Положение о государственной историко-культурной экспертизе (далее - положение об экспертизе).

Согласно пункту 6 положения об экспертизе экспертиза проводится по инициативе заинтересованного органа государственной власти, органа местного самоуправления, юридического или физического лица. Экспертиза проводится экспертной комиссией в составе не менее чем 3-х экспертов. В результате проведения экспертизы по представленным документам выдается экспертное заключение в виде акта.

20.02.2014 между ИП Прокофьевым В.А. и обществом с ограниченной ответственностью "Экспертиза Поволжья" был заключен договор N 08/ПЗО-2014 на проведение государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г. Пенза, ул. Спасо-Преображенская, 6А.

По результатам проведения экспертизы составлен акт государственной историко-культурной экспертизы от 06.03.2014, в котором указано, что данный проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", разработанный ООО "Георесурс-КБ", соответствует требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

Таким образом, проект зон охраны объекта получил положительное заключение государственной экспертизы.

04.04.2014 ИП Прокофьев В.А., получив положительное заключение государственной экспертизы по проекту зон охраны объекта культурного наследия регионального значения, вновь обратился в Управление для согласования проекта зон охраны.

Письмом от 14.05.2014 N 1277/1-12 Управление отказало ИП Прокофьеву В.А. в согласовании представленного проекта зон охраны на основании подпункта "а" пункта 30 положения об экспертизе.

Считая данный отказ в согласовании проекта зон охраны незаконным и нарушающим его права, ИП Прокофьев В.А. обратился в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды обоснованно исходили из следующего.

В соответствии с пунктами 30, 32 и 33 положения об экспертизе в случае несогласия с заключением экспертизы орган охраны объектов культурного наследия уведомляет об этом заказчика экспертизы письменно с указанием мотивированных причин несогласия. К причинам несогласия, в частности, относится несоответствие заключения экспертизы законодательству Российской Федерации. Данное основание и было указано Управлением в оспариваемом письме. Однако отказ не был мотивирован. Управлением не указано, каким правовым нормам, содержащимся в законодательстве, не соответствует заключение экспертизы. При этом суд первой инстанции правомерно исходил из того, что полное отсутствие мотивации в письме является самостоятельным основанием для признания оспариваемого отказа недействительным.

Довод Управления о том, что заключение эксперта не соответствует статье 29 Федерального закона N 73-ФЗ, а также пунктам 12, 16 "к", 17 и 18 положения об экспертизе правомерно отклонен судом апелляционной инстанции.

Статьей 29 Федерального закона N 73-ФЗ предусмотрено, что историко-культурная экспертиза проводится на основе принципов научной обоснованности, объективности и законности; презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности; соблюдения требований безопасности в отношении объекта культурного наследия; достоверности и полноты информации, предоставляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу; независимости экспертов; гласности.

По мнению Управления, при проведении историко-культурной экспертизы были нарушены принцип достоверности и полноты информации, а также не был реализован принцип гласности. Однако указанный вывод, Управление не ссылалось на нормы права, которыми руководствовалось при решении вопроса. По существу Управление считает, что границы зон охраны уже установлены постановлением Правительства Пензенской области N 457-пП, а поскольку данное постановление проверено судом, оснований для изменения границ зоны охраны не имеется.

Разрешая дело, суд обоснованно отклонил доводы Управления о невозможности изменения границ зон охраны объекта культурного наследия, как противоречащий пункту 28 Положения, указав, что по мере развития исследовательских работ и градостроительной деятельности ранее установленные зоны охраны объектов культурного наследия, их границы территорий, режимы использования земель и градостроительные регламенты могут подлежать корректировке и обновлению.

Суд установил, что обоснованность изменения границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", подтверждается заключением государственной историко-культурной экспертизы.

При этом оценив представленные доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, судом не установил нарушений принципов достоверности и полноты информации и гласности при проведении экспертизы.

Как установлено судом, на экспертизу был представлен полный пакет документов, необходимых для проведения экспертизы. При разработке самого проекта учитывалась, в том числе, и проектная документация по сохранению объекта культурного наследия 2011 года, что отражено на странице 12 проекта. Проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г. Пенза, ул. Спасо-Преображенская, 6А, разработанный ООО "Георесурс-КБ", был размещен на официальном сайте Управления, замечаний по нему не поступало, что также было подтверждено в судебном заседании.

Довод Управления о необходимости размещения акта государственной экспертизы именно на сайте ООО "Экспертиза Поволжья", суд обоснованно признал несостоятельным, как не обусловленный нормами действующего законодательства. Суд указал, что ни в одном нормативно-правовом акте, касающемся проведения государственной историко-культурной экспертизы, не обозначены конкретные требования, касающиеся размещения актов экспертизы в сети Интернет, их опубликования в СМИ. Суд установил, что акт государственной историко-культурной экспертизы доведен до сведения широкого круга лиц путем его размещения на сайте Управления. Доказательств, подтверждающих наличие каких-либо замечаний, предложений по указанному акту, в материалы дела не представлено.

Судом установлено, что порядок проведения экспертизы, предусмотренный Положением N 569, экспертным учреждением соблюден.

Исходя из выше изложенного, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о том, что Управление необоснованно отказало ИП Прокофьеву В.А. в согласовании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г. Пенза, ул. Спасо-Преображенская, 6А.

Таким образом, доводы Управления о том, что при проведении государственной историко-культурной экспертизы не был реализован принцип гласности, нарушен принцип достоверности и полноты информации, представляемой заинтересованным лицом на экспертизу, принцип научной обоснованности, правомерно отклонены судами первой и апелляционной инстанции, как неподтвержденные ссылками на конкретные нормы права.

Кроме того, постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 10.12.2014 по делу N А49-7691/2013 оставлены без изменений решение Арбитражного суда Пензенской области от 16.06.2014 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда, которым удовлетворены требования ИП Прокофьева В.А.: признано недействительным постановление администрации города Пензы от 19.07.2013 N 793 "Об отмене постановления признано недействительным постановление администрации города Пензы от 31.05.2012 N 645/1 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15В".

Постановлением администрации от 31.05.2012 N 645/1 был утвержден градостроительный план N 2027 земельного участка с кадастровым номером 58:29:4005010:98, расположенного по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15в. Постановлением Правительства Пензенской области от 01.07.2013 N 457-пП "Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", г. Пенза, Пензенская область, ул. Спасо-Преображенская, 6а" были утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", их описание, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Администрация на основании постановления Правительства Пензенской области от 01.07.2013 N 457-пП приняла постановление от 19.07.2013 N 793 "Об отмене постановления администрации города Пензы от 31.05.2012 N 645/1 и утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15в", которым был отменен градостроительный план земельного участка N 2027 и утвержден новый градостроительный план N 2634 земельного участка с кадастровым номером 58:29:4005010:98 по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15в.

Согласно градостроительному плану N 2634 по сравнению с градостроительным планом N 2027 на чертеже градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования существенно уменьшена зона допустимого места размещения объекта недвижимости на земельном участке, а также в подпункт 4 пункта 2.2.4 внесены дополнительные ограничения, связанные с особым режимом использования земельного участка, находящегося в охранной зоне объекта культурного наследия.

Судом кассационной инстанции в постановлении от 10.12.2014 по делу N А49-7691/2013 был сделан в вывод о том, что администрацией не было представлено в материалы дела доказательств того, что дальнейшее использование заявителем земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием в соответствии с градостроительным планом N 2027 создает опасность для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ всесторонне, полно и объективно фактические обстоятельства и представленные в дело доказательства, суды пришли к правомерному выводу об удовлетворении заявленных требований.

Приведенные в кассационной жалобе доводы противоречат приведенным правовым нормам и не опровергают выводов судов, свидетельствуют о несогласии заявителя с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судами доказательств. Переоценка доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела в силу статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 АПК РФ), не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области 15.09.2014 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2014 по делу N А49-5327/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные законом.

Председательствующий судья

Ф.В. Хайруллина

Судьи

В.А. Петрушкин М.В. Коноплева