Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 29 мая 2015 г. N Ф06-21109/13 по делу N А12-11004/2014

Требование: о признании незаконным акта органа власти в отношении земельного участка

Вывод суда: решение суда апелляционной истанции отменено, решение суда первой инстанции отменено

г. Казань

29 мая 2015 г.

Дело N А12-11004/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 мая 2015 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Фатхутдиновой А.Ф.,

судей Карповой В.А., Коноплёвой М.В.,

при участии представителей:

заявителя - Черненко В.В., доверенность от 17.11.2014 N 17/11,

ответчика - Хатмуллиной И.А., доверенность от 12.01.2015 б/н,

в отсутствие:

третьих лиц - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "АгроСоюз Юг Руси"

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.09.2014 (судья Наумова М.Ю.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2014 (председательствующий судья Смирников А.В., судьи Кузьмичев С.А., Цуцкова М.Г.)

по делу N А12-11004/2014

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "АгроСоюз Юг Руси" (ОГРН 1026104140963, ИНН 6167044609), г. Ростов-на-Дону, к администрации Басакинского сельского поселения Чернышковского муниципального района Волгоградской области (ОГРН 1053458084240, ИНН 3433007192), Волгоградская область, Чернышковский район, п. Басакин, третьи лица: Министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области (ОГРН 1053444031299, ИНН 3444054540), г. Волгоград, Министерство сельского хозяйства Волгоградской области (ОГРН 1023403456944, ИНН 3444049941), г. Волгоград, Правительство Волгоградской области (ОГРН 1023403444547, ИНН 3444051965), г. Волгоград, о признании незаконным отказа в предоставлении в собственность земельных участков, отказа в утверждении уточненных площади земельных участков и раздела земельных участков, об обязании принять решение и совершить действия,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "АгроСоюз Юг Руси" (далее - ООО "АгроСоюз Юг Руси", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным отказа администрации Басакинского сельского поселения Чернышковского муниципального района Волгоградской области (далее - администрация Басакинского сельского поселения, орган местного самоуправления) в предоставлении в собственность за плату земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 34:33:040008:16, 34:33:040008:19, 34:33:040008:36, 34:33:040008:38, 34:33:040009:24, 34:33:040009:28, 34:33:040009:32, 34:33:040009:33, 34:33:040009:34, 34:33:04009:12, 34:33:000000:487, 34:33:04009:29, 34:33:040009:13, 34:33:040008:34, 34:33:040009:10, 34:33:040009:27, 34:33:040009:35, 34:33:040008:24, 34:33:000000:486, 34:33:000000:490, 34:33:040009:26, 34:33:040008:81, 34:33:040009:39, содержащегося в письме от 24.01.2014 N 130, отказа в утверждении уточненных по результатам кадастровых работ площади земельных участков с кадастровыми номерами 34:33:040008:37, 34:33:000000:492, 34:33:000000:486, 34:33:000000:490, 34:33:040009:26 и раздела земельных участков с кадастровыми номерами 34:33:040008:37, 34:33:000000:492, об обязании администрации Басакинского сельского в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу принять решение и совершить действия, которыми устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО "АгроСоюз Юг Руси".

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 16.09.2014, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2014, в удовлетворении заявленных требований отказано.

ООО "АгроСоюз Юг Руси" обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит названные судебные акты отменить, мотивируя неправильным применением судами норм материального права и не соответствием выводов, изложенных в судебных актах, фактическим обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель истца поддержал позицию, изложенную в кассационной жалобе, а представитель ответчика, считая доводы жалобы несостоятельными, просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Остальные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, представителей в судебное заседание не направили, что в силу статьи 284 АПК РФ не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы. Информация о принятии кассационной жалобы к производству, движении дела, времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://faspo.arbitr.ru/ в соответствии со статьей 121 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей заявителя и ответчика, судебная коллегия приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов дела, письмом от 26.12.2013 N 2021 ООО "АгроСоюз Юг Руси" обратилось в администрацию Басакинского сельского поселения Чернышковского муниципального района Волгоградской области с заявлением о приватизации арендуемых участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, с кадастровыми номерами 34:33:040008:16, 34:33:040008:19, 34:33:040008:36, 34:33:040008:38, 34:33:040009:24, 34:33:040009:28, 34:33:040009:32, 34:33:040009:33, 34:33:040009:34, 34:33:04009:12, 34:33:000000:487, 34:33:04009:29, 34:33:040009:13, 34:33:040008:34, 34:33:040009:10, 34:33:040009:27, 34:33:040009:35, 34:33:040008:24, 34:33:000000:486, 34:33:000000:490, 34:33:040009:26, 34:33:040008:81, 34:33:040009:39.

Кроме того, ООО "АгроСоюз Юг Руси" ходатайствовало об утверждении уточненных по результатам кадастровых работ площади находящихся в аренде Общества земельных участков с кадастровыми номерами 34:33:040008:37, 34:33:000000:492, 34:33:000000:486, 34:33:000000:490, 34:33:040009:26; об осуществлении раздела земельных участков с кадастровыми номерами 34:33:040008:37, 34:33:000000:492.

Письмом от 24.01.2013 N 130 администрация Басакинского сельского поселения Чернышковского муниципального района Волгоградской области отказала Обществу в удовлетворении требований, изложенных в заявлении от 26.12.2013 N 2021, указав, что площади земельных участков с кадастровыми номерами 34:33:040008:37, 34:33:000000:492, 34:33:000000:486, 34:33:000000:490, 34:33:040009:26 не уточнялись, не производился раздел земельных участков с кадастровыми номерами 34:33:040008:37, 34:33:000000:492, в связи с чем отсутствуют основания для принятия соответствующих постановлений об утверждении уточненных по результатам кадастровых работ площади земельных участков и разделе земельных участков.

Не согласившись с отказом администрации, ООО "АгроСоюз Юг Руси" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку на момент обращения в администрацию Басакинского сельского поселения Чернышковского муниципального района Волгоградской области с заявлением о приватизации арендуемых земельных участков Обществом не было подтверждено соблюдение предусмотренных пунктом 4 статьи 10 Закона N 101-ФЗ условий приобретения таких участков без проведения торгов. Суд признал отказ администрации Басакинского сельского поселения Чернышковского муниципального района Волгоградской области, содержащийся в письме от 24.01.2014 N 130, соответствующим требованиям пункта 4 статьи 10 Закона N 101-ФЗ и не нарушающим права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции согласился с судом первой инстанции, указав, что поскольку с момента оформления получения спорных земельных участков в аренду все указанные земли были переданы в субаренду обществу с ограниченной ответственностью "Волжский ударник", которое фактически и обрабатывало землю в последующий период, ООО "АгроСоюз Юг Руси" не подпадает под определение лица, надлежаще использующего земельный участок, в смысле, придаваемом ему пунктом 4 статьи 10 Закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ, в связи с чем не имеет право на приобретение земли в льготном порядке. При этом представленные Обществом документы не содержат указаний на использование испрашиваемых в собственность арендуемых земельных участков в соответствующей хозяйственной деятельности и тем самым не подтверждают факт их использования по целевому назначению. Суд также пришел к выводу, что поскольку договора об аренде указанных земельных участков от 26.11.2010 N 4, N 5, N 6, N 7, N 8, N 9 и N 10, заключенных между сторонами зарегистрированы в установленном законом порядке лишь 25.01.2011, общество являлось их арендатором менее трех лет.

Между тем судами не принято во внимание следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В свою очередь обязанность доказывания нарушенного права в соответствии со статьей 65 АПК РФ лежит на заявителе.

Статьей 264 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) установлено, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

По общему правилу не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (пункт 4 статьи 28 ЗК РФ).

Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (пункт 6 статьи 27 ЗК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ) земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах). Правило настоящего пункта не распространяется на случаи, предусмотренные пунктом 4 настоящей статьи.

В силу части 4 статьи 10 Закона N 101-ФЗ земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, находящийся в государственной или муниципальной собственности, переданный в аренду гражданину или юридическому лицу, может быть приобретен арендатором в собственность по рыночной стоимости по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого земельного участка.

В связи с чем, обязанность уполномоченного органа по предоставлению в собственность арендатора земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения возникает только при условии наличия у данного арендатора права на приобретение таких участков в собственность и отсутствия установленных законодательством препятствий для их приватизации.

Таким образом, право арендатора на приобретение в собственность земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения возникает при одновременном выполнении следующих условий:

1) арендатор пользуется соответствующим участком на основании договора аренды не менее трех лет;

2) пользование данным участком осуществлялось надлежащим образом. Решение о предоставлении земельного участка в собственность или об отказе в его предоставлении в собственность должно быть принято в течение тридцати дней со дня подачи таким арендатором заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.

Перечень документов, которые могут подтверждать надлежащее использование земельного участка, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель (абзац 2 пункта 4 статьи 10 Закона N 101-ФЗ).

В основу оспариваемого отказа в выкупе испрашиваемого заявителем земельного участка положен вывод об отсутствии доказательств надлежащего использования земельного участка и сдачей в субаренду другому обществу.

Оценивая право общества на приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, судебные инстанции неправильно истолковали и специальные положения пункта 4 статьи 10 Закона N 101-ФЗ.

Положения названной нормы указывают, что право на приобретение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения предоставлено не любому заинтересованному лицу, а только лицу, которое надлежаще использовало этот участок более трех лет.

В пункте 4 статьи 10 Закона N 101-ФЗ федеральный законодатель закрепил механизм обеспечения защиты прав исключительно тех арендаторов, которые доказали, что на протяжении длительного срока (более трех лет) могут надлежаще использовать предоставленные им земельные участки (документально подтвердили, что эффективно хозяйствуют на сельскохозяйственных землях). Введенный в Закон об обороте сельскохозяйственных земель механизм защиты арендаторов, отвечающих установленным требованиям, направлен на создание условий для устойчивого землепользования и предполагает формирование группы таких собственников, которые ранее уже зарекомендовали себя в качестве исправных арендаторов. Предоставление права на приватизацию участков из земель сельскохозяйственного назначения указанным в ней арендаторам преследует цели появления класса эффективных собственников сельскохозяйственных земель, сохранения устойчивого землепользования и более бережного отношения к земле как к природному ресурсу, используемому в качестве средства производства в сельском хозяйстве (пункт 1 части 1 статьи 1 ЗК РФ).

Системное толкование названной нормы и положений ст.22. Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что прежний арендатор при заключении соглашения о перенайме не мог передавать новому арендатору предусмотренное право на приватизацию (преференции). Данное право является исключительным и не охватывается только арендным обязательством.

Однако при заключении договора субаренды,в отличии от соглашения о перенайме, арендатор не выбывает из арендного обязательства, тем самым при соблюдении всех условий, не утрачивает право на приватизацию арендуемого земельного участка, в том числе применительно к случаям, когда эффективное использование по целевому назначению такого объекта осуществляется посредством привлечения третьих лиц ( договоры на оказание услуг, предоставление в субаренду).

Следует отметить, что спецификой данного спора являются то обстоятельство, что ООО "АгроСоюз Юг Руси", являясь арендатором земельных участков, не выбывало из арендных обязательств по спорным договорам аренды, а для целей их надлежащего использования им было создано ООО " Волжский ударник", которое могло эффективно использовать земли сельхозназначения. Выводы судов об отсутствии права на приватизацию по этому основанию не отвечают толкованию принципов, изложенных в п.4 ст.10 Закона N 101-ФЗ.

Кроме того, по утверждению заявителя кассационной жалобы, необходимость создания ООО "Волжский ударник" единственным учредителем и арендатором земельных участков вызвана значительной территориальной отдаленностью последнего.

Доводы заявителя о том, что Общество является сельскохозяйственным товаропроизводителем и включено в реестр сельскохозяйственных предприятий, имеющих статус сельскохозяйственных товаропроизводителей, о чем свидетельствует письмо Правительства Ростовской области от 09.10.2013 N 11.1.3.3-257, приказ заместителя губернатора Ростовской области-министра сельского хозяйства и продовольствия от 26.03.2013 N 52 "О реестре сельскохозяйственных товаропроизводителей Ростовской области", Реестр сельскохозяйственных предприятий Ростовской области, имеющих статус сельскохозяйственного товаропроизводителя, утвержденный вышеуказанным приказом (том 1 л.д. 49-59), судами также оставлены без внимания.

Перечень документов, которые могут подтверждать надлежащее использование земельных участков уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в соответствии с абзацем 2 части 4 статьи 10 Закона N 101-ФЗ до настоящего времени не утвержден. Вместе с тем данное обстоятельство не освобождает лицо, претендующее на приобретение в собственность арендуемых им земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, от исполнения названной выше обязанности.

Однако судебная коллегия считает необходимым отметить, что в ситуации, когда государством обязанность по утверждению перечня документов не выполнена, спор подлежит рассмотрению, исходя из баланса частных и публичных интересов, в том числе, подлежит учету, имеются ли у органа власти обоснованные сомнения, предпринимались ли им меры по проверке заявления, предлагалось ли представить конкретные документы и т.п. Иной подход создает угрозу того, что орган власти будет неоднократно отказывать заявителям, требуя от них разного рода документы, ссылаясь на то, что представленные документы не подтверждают надлежащего использования земельных участков.

Земельным законодательством в публичных интересах с учетом того, что земля является основой жизни и деятельности проживающих на ней народов (пункт 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации), установлено, что в случае ненадлежащего использования или неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть принудительно изъят у его собственника, землепользователя, арендатора в судебном порядке. Кроме того, за нарушение обязанностей по целевому использованию земельного участка установлена и возможность применения административно-правовых санкций.

В силу пунктов 1, 3 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ собственники землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Согласно статье 8 Федерального закона от 16.07.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" собственники, владельцы, пользователи, земельных участков обязаны соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 N 369 утвержден Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной, связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, согласно которому использование (неиспользование) земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства подтверждается проведением на этом участке соответствующих сельскохозяйственных работ (обработка почвы, сенокошение, выпас скота, уход за почвой, уборка урожая и т.п.).

Между тем, судебные инстанции, делая вывод об обоснованности отказа администрации о предоставлении Обществу в собственность испрошенных земельных участков, не проверили исполнение как органом власти, так и Обществом вышеназванных обязанностей.

Судами оставлены без внимания доводы заявителя о том, что представленные им документы, в частности статистическая отчетность по форме 4-СХ отражает информацию о площадях, засеянных определенной культурой и дифференцирует культуры на яровые, озимые, технические, кормовые, овощные и укосные, отчетность по форме 29-СХ, помимо посевных площадей отображает количество собранного урожая с возможностью включения изменений и доработок в течении сельскохозяйственного года, акты расхода семян и использовании удобрений, указывают на то когда, кем, в каком количестве и на каком поле засеяна определенная культура и использовано определенное удобрение, акты обследования соответственно отражают мнение комиссии о качестве произведенных работниками работ, путевые листы трактора со сводными путевыми листами, которые соответственно содержат суточную и сводную за месяц информацию о работе единицы техники.

Судебная коллегия соглашается с доводами заявителя о том, что возражения администрации, передавшей арендатору имущество в фактическое владение или пользование до момента государственной регистрации договора аренды, определенного пунктом 2 статьи 610 ГК РФ, принимавшего арендные платежи от арендатора, не требовавшего расторжения договора в связи с ненадлежащим исполнением его арендатором, против реализации арендатором преимущественного права приобретения имущества в собственность по формальному мотиву исчисления срока нахождения имущества в аренде менее трех лет в связи с поздней регистрацией договора аренды, не могут быть расценены иначе, как воспрепятствование праву арендатора на выкуп арендованного имущества.

Таким образом, для целей применения Федерального закона N 101 дата государственной регистрации договора аренды не может иметь самостоятельного правового значения при исчислении срока, установленного частью 4 статьи 10 настоящего Закона.

Кроме того, как видно из материалов дела, Обществом также были заявлены требования о признании отказа в утверждении уточненных по результатам кадастровых работ площади земельных участков с кадастровыми номерами 34:33:040008:37, 34:33:000000:492, 34:33:000000:486, 34:33:000000:490, 34:33:040009:26 и раздела земельных участков с кадастровыми номерами 34:33:040008:37, 34:33:000000:492.

Между тем в мотивировочной части обжалуемых судебных актов не содержится суждений арбитражного суда о законности и обоснованности по данной части заявленных требований, не приведены мотивы и ссылки на имеющиеся в деле доказательства и нормы материального права, на основании которых суд пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно части 2 статьи 287 АПК РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой (апелляционной) инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими. Таким образом, процессуальный закон, определяя пределы рассмотрения дела в кассационной инстанции, не предоставил последней права оценивать доказательства, которые не были предметом исследования судов первой и (или) апелляционной инстанций. Вместе с тем, выяснение вопросов касающихся использования спорных земельных участков в течение установленного законом срока, являющегося условием для их выкупа, имеет существенное значение для правильного разрешения дела.

Суд кассационной инстанции лишен возможности проверить, дать оценку правомерности доводов заявителя кассационной жалобы и возражений заинтересованного лица.

В этой связи, судебная коллегия полагает, что оспариваемые решение и постановление апелляционной инстанции следует отменить, а дело направить в суд первой инстанции на новое рассмотрение, в ходе которого суду области следует учесть вышеизложенное, исследовать обстоятельства дела в полном объеме и дать надлежащую правовую оценку представленным доказательствам.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.09.2014 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2014 по делу N А12-11004/2014 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и срок, предусмотренном статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

А.Ф. Фатхутдинова

Судьи

В.А. Карпова М.В. Коноплёва