Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 13 октября 2015 г. N Ф06-1450/15 по делу N А12-7236/2015

г. Казань

13 октября 2015 г.

Дело N А12-7236/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 6 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 октября 2015 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Мосунова С.В., Закировой И.Ш.,,

при участии представителей:

заявителя - Рычкова В.А., Божкова А.С., доверенность от 17.02.2015,

ответчика - Мустафина А.В., доверенность от 21.08.2015 N 538,

в отсутствие:

иных лиц, участвующих в деле - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Контрольно - счетной палаты городского округа г. Волжский Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 15.04.2015 (судья Середа Н.Н.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2015 (председательствующий судья Кузьмичева С.А., судьи Смирников А.В., Цуцкова М.Г.)

по делу N А12-7236/2015

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Волга - Бизнес" (ИНН 3444116443, ОГРН 1043400328300) к Контрольно - счетной палате городского округа г. Волжский Волгоградской области (ИНН 3435111255, ОГРН 1053477051704), с участием заинтересованных лиц: Администрации городского округа г. Волжский Волгоградской области, Управления муниципальным имуществом администрации городского округа г. Волжский Волгоградской области, об отмене результатов проверки,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Волга-Бизнес" (далее - заявитель, ООО "Волга-Бизнес", Общество) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Контрольно-счетной палате городского округа город Волжский Волгоградской области (далее - КСП г. Волжский) об отмене результатов контрольного мероприятия по проверке работ, предусмотренных проектом "Реконструкция полигона твердых бытовых отходов г. Волжский" и техническим заданием к концессионному соглашению за период с 01.01.2011 по 30.06.2014, оформленного актом проверки от 31.12.2014 N 24 (с учетом уточнений в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация городского округа город Волжский Волгоградской области, Управление муниципальным имуществом администрации городского округа город Волжский Волгоградской области.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 15.04.2015, оставленным без изменений постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2015, отменены результаты осуществленного КСП г. Волжский контрольного мероприятия в отношении ООО "Волга-Бизнес" по проверке работ, предусмотренных проектом "Реконструкция полигона твердых бытовых отходов г. Волжский" и техническим заданием к концессионному соглашению за период с 01.01.2011 по 30.06.2014, оформленного актом проверки от 31.12.2014 N 24, как не соответствующие требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ). Кроме того, суд взыскал с КСП г. Волжский в пользу ООО "Волга-Бизнес" государственную пошлину по заявлению в размере 3000 рублей.

Не согласившись с принятыми судебными актами, КСП г. Волжский обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить.

Администрация городского округа город Волжский Волгоградской области в своём отзыве поддерживает кассационную жалобу КСП г. Волжский.

В своём отзыве ООО "Волга-Бизнес", полагая решение суда первой постановление суда апелляционной инстанций обоснованными и законными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", однако Администрация городского округа город Волжский Волгоградской области и Управление муниципальным имуществом администрации городского округа город Волжский Волгоградской области явку своих представителей в суд не обеспечили.

Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 АПК РФ, суд счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав представителей КСП г. Волжский и общества, проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 АПК РФ, находит основания для их отмены.

Как следует из материалов дела, 17.01.2011 между муниципальным образованием городской округ - город Волжский Волгоградской области в лице Управления муниципальным имуществом администрации городского округа город Волжский Волгоградской области и ООО "Волга-Бизнес" заключено концессионное соглашение, по условиям которого Общество обязуется за счет собственных средств в порядке и на условиях, установленных настоящим соглашением, произвести реконструкцию недвижимого имущества - полигона твердых бытовых отходов (расположен по адресу: г. Волжский, ул. Александрова, 60т), право собственности на которое принадлежит муниципальному образованию, осуществлять деятельность по приему, размещению, складированию, обезвреживанию и утилизации (захоронение) отходов III-V класса опасности с использованием объекта соглашения, а муниципальное образование обязуется предоставить Обществу на срок, установленный соглашением, права владения и пользования переданным объектом соглашения. Срок действия соглашения установлен сторонами с 17.01.2011 по 16.01.2041.

Администрация городского округа - город Волжский со ссылкой на указанное концессионное соглашение 27.06.2014 обратилось в КСП г. Волжский с заявлением о проведении проверки работ, предусмотренных проектом "Реконструкция полигона твердых бытовых отходов г. Волжский" и техническим заданием к концессионному соглашению, в том числе с проведением строительной экспертизы.

Письмами от 21.07.2014 КСП г. Волжский уведомила Администрацию городского округа город Волжский Волгоградской области, Управление муниципальным имуществом администрации городского округа город Волжский Волгоградской области, Общество о принятии Коллегией Контрольно-счетной палаты 04.07.2014 решения N 5/3 о проведении внеплановой проверки работ, предусмотренных проектом "Реконструкция полигона твердых бытовых отходов г. Волжский" и техническим заданием к концессионному соглашению, за период с 01.01.2011 по 30.06.2014. Срок контрольных мероприятий установлен с 29.07.2014 по 27.08.2014.

Письмом от 12.08.2014 КСП г. Волжский уведомила заявителя о приостановлении контрольных мероприятий до момента предоставлением Обществом документов согласно перечню от 31.07.2014 и от 07.08.2014. О возобновлении контрольных мероприятий Общество уведомлено письмом от 10.10.2014.

В рамках проверки ООО "Центр судебных и негосударственных экспертиз "ИНДЕКС" в лице РО "ИНДЕКС-ВОЛГОГРАД" осуществлена экспертиза объемов выполненных работ на объекте "Реконструкция полигона твердых бытовых отходов г. Волжский", расположенного по адресу: г. Волжский, ул. Александрова, 60т". Заключение подготовлено 24.12.2014.

Результаты проверки оформлены актом от 31.12.2014 N 24 и утверждены решением Коллегии "Контрольно-счетной палаты" - протокол от 18.02.2015 N 4/3.

Не согласившись с результатами проверки и полагая, что проверка проведена с грубым нарушением требований Федерального закона N 294-ФЗ, а результаты проверки нарушают права Общества в сфере предпринимательской деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Судом первой инстанции констатировано, что постановлением Волжской городской Думы Волгоградской области от 30.03.2012 N 48/1 утверждено Городское положение о Контрольно-счетной палате городского округа - город Волжский Волгоградской области, согласно статье 1 которого контрольно-счетная палата городского округа - город Волжский Волгоградской области является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемым Волжской городской Думой Волгоградской области и подотчетным городской Думе, и которая в соответствии со статьей 2 Положения осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законодательства Волгоградской области, Устава городского округа - город Волжский Волгоградской области, настоящего Городского положения и муниципальных нормативных правовых актов.

Сославшись на часть 2 статьи 17.1 Федерального закона N 131-ФЗ, суд первой инстанции указал, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о нарушении КСП г. Волжский процедуры и сроков проведения проверки, установленных Федеральным законом N 294-ФЗ, отметив, что результаты проверки влекут для заявителя негативные последствия, поскольку акт проверки направлен ответчиком для принятия соответствующих мер в УЭБ и ПК ГУ МВД России по Волгоградской области, прокурору г. Волжского, прокурору Волгоградской межрайонного природоохранной прокуратуры.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Однако, судами не учтено следующее.

Согласно пункту 4 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ муниципальный контроль - это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

При этом проверка определяется как совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (пункт 6 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ).

При этом для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должна быть обеспечена открытость и доступность нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется (пункт 3 статьи 3 Федерального закона N 294-ФЗ).

Таким образом, Федеральным законом N 294-ФЗ регламентируется осуществление муниципального контроля за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами.

В данном случае предметом проверки являлось не соблюдение требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами, а контроль за исполнением концессионного соглашения, заключенного между обществом и органом местного самоуправления.

Концессионное соглашение не является муниципальным правовым актом.

Концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении (часть 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон о концессионных соглашениях)).

Частью 1 статьи 5 Закона о концессионных соглашениях предусмотрено, что сторонами такого соглашения являются концедент - муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления, и концессионер - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо, а объектами концессионного соглашения - системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе, объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов (пункт 11 части 1 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях).

Отношения, возникающие в связи с исполнением концессионных соглашений, гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения, регулируются Законом о концессионных соглашениях (часть 2 статьи 1 Закона о концессионных соглашениях), часть 3 статьи 8 которого предусматривает право концедента осуществлять контроль за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения.

Порядок осуществления контроля за исполнением концессионного соглашения установлен статьёй 9 Закона о концессионных соглашениях и предусматривает контроль концедента за исполнением концессионного соглашения уполномоченными концедентом органами или юридическими лицами в лице их представителей, которые на основании концессионного соглашения имеют право беспрепятственного доступа на объект концессионного соглашения, а также к документации, относящейся к осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением (часть 1 статьи 9 данного Закона), при этом концедент осуществляет контроль за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения, в том числе за исполнением обязательств по соблюдению сроков создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, осуществлению инвестиций в его создание и (или) реконструкцию, обеспечению соответствия технико-экономических показателей объекта концессионного соглашения установленным концессионным соглашением технико-экономическим показателям (часть 2 статьи 9 данного Закона).

Порядок осуществления концедентом контроля за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения устанавливается концессионным соглашением (часть 4 статьи 9 Закона о концессионных соглашениях), а результаты осуществления контроля за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения оформляются актом о результатах контроля (часть 5 статьи 9 Закона о концессионных соглашениях).

Как следует из материалов дела, концессионное соглашение от 17.01.2011 заключено между муниципальным образованием городской округ - город Волжский и ООО "Волга-Бизнес".

Право муниципальных образований участвовать в регулируемых гражданским законодательством отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами - предусмотрено частью 1 статьи 2, статьями 124, 125 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Пунктами 8.1-8.7 раздела 8 данного концессионного соглашения предусмотрен порядок осуществления концедентом контроля за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения (том 1 лист дела 68).

Как следует из статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования наряду с главой муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления.

Проверка КСП г. Волжский проводилась по письменному обращению главы городского округа г. Волжский от 27.06.2014 N 01-04/6754 (том 1 лист дела 64), т.е. в порядке, предусмотренном пунктом 8.1 концессионного соглашения от 17.01.2011, и частью 1 статьи 9 Закона о концессионных соглашениях.

По результатам проверки КСП г. Волжский составлен акт проверки работ, предусмотренных проектом реконструкции полигона ТБО и техническим заданием к концессионному соглашению от 17.01.2011(том 1 листы дела 48-63), что прямо предусмотрено пунктом 8.1 концессионного соглашения и частями 2, 4, 5 статьи 9 Закона о концессионных соглашениях.

Таким образом, при рассмотрении данного спора подлежали применению нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о концессионных соглашениях, регулирующие возникшие на основе договора (концессионного соглашения) отношения сторон, а не нормы Федерального закона N 294-ФЗ, предусматривающего административные (властные) полномочия органа муниципального контроля при проверке исполнения другой стороной федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации или муниципальных правовых актов, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц.

Судами первой и апелляционной инстанций неправильно применены нормы материального права, что в силу частей 1, 2 статьи 288 АПК РФ является основанием для отмены обжалуемых судебных актов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций.

Поскольку в своём заявлении в суд первой инстанции заявитель обосновывал свои требования именно положениями Федерального закона N 294-ФЗ, не применимого в данном случае, суд кассационной инстанции, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, считает возможным принять новый судебный акт, учитывая, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражными судами первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этими судами неправильно применены нормы материального права.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 15.04.2015 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2015 по делу N А12-7236/2015 отменить, кассационную жалобу - удовлетворить.

В удовлетворении заявленных требований общества с ограниченной ответственностью "Волга-Бизнес" отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

С.В. Мосунов И.Ш. Закирова