Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 22 октября 2015 г. N Ф06-1512/15 по делу N А57-1487/2015

г. Казань

22 октября 2015 г.

Дело N А57-1487/2015

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Гатауллиной Л.Р.,

судей Гариповой Ф.Г., Логинова О.В.

при участии представителей:

заявителя - Овсова С.А., доверенность от 11.09.2015 N 01-08-33/12160,

Дорошенко Л.В., доверенность от 30.12.2014 N 01-08-33/16845,

ответчика - Хлыбовой А.Н., доверенность от 16.10.2015 N 03/1-6890,

ФГУП "Охрана" МВД России - Кривова С.А., доверенность от 20.08.2015 N 60/4144,

ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" - Аничкиной Н.С., доверенность от 02.10.2014 N 42/75,

иные лица, участвующие в деле в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2015 (председательствующий судья Луговской Н.В., судьи Александрова Л.Б., Веряскина С.Г.)

по делу N А57-1487/2015

по заявлению Саратовской таможни, г. Саратов о признании недействительным решения от 23.06.2014 по делу N 4-гз о результатах внеплановой проверки соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, о восстановлении срока на обжалование решения заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, г. Саратов третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность", ФГУП "Охрана" МВД России; Саратовская транспортная прокуратура,

УСТАНОВИЛ:

Саратовская таможня обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - антимонопольный орган, управление) о признании недействительным решения от 23.06.2014 по делу N 4-гз о результатах внеплановой проверки соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 03.06.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2015 решение Арбитражного суда Саратовской области от 03.06.2015 отменено, по делу принят новый судебный акт, которым признано незаконным и отменено решение от 23.06.2014 по делу N 4-гз антимонопольного органа.

Управление, не согласившись с принятым апелляционным судом постановлением, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Третье лицо Федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - ФГУП "Охрана") не согласившись с принятым апелляционным судом постановлением, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

До принятия решения Арбитражным судом Поволжского округа в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до 22.10.2015 года до 09 часов 45 минут, после которого заседание продолжено.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб и отзывов на них, заслушав объяснения представителей сторон, проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) законность обжалуемого судебного акта, приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, управлением проведена внеплановая проверка Единой комиссии Саратовской таможни при проведении конкурса на оказание услуг по государственной охране постоянной зоны таможенного контроля Пензенского областного таможенного поста Саратовской таможни (далее - Единая комиссия), по результатам которой вынесено решение от 23.06.2014 N 4-гз.

Решением от 23.06.2014 N 4-гз антимонопольный орган пришел к выводу о том, что Единая комиссия неправомерно допустила к участию в Конкурсе ФГУП "СВЯЗЬ - безопасность" филиал по Пензенской области, поскольку в конкурсной документации Заказчик установил требования к участникам конкурса - наличие у Участника закупки права осуществлять именно государственную охрану объектов, подлежащих государственной охране. ФГУП "СВЯЗЬ - безопасность", как участник конкурса, было допущено при отсутствии юридического основания на охрану зоны таможенного контроля Пензенского областного таможенного поста Саратовской таможни. В действиях единой комиссии Саратовской таможни установлены нарушения части 3 статьи 53 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Федеральный закон N 44-ФЗ).

Заявитель с указанным решением не согласился и обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным и отмене.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что Единая комиссия должна была отклонить заявку участника конкурса ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность", поскольку данная заявка не соответствовала требованиям, указанным в Конкурсной документации, и тем самым, допустила нарушение части 3 статьи 53 Закона о контрактной системе.

Апелляционный суд, признав выводы суда первой инстанции ошибочными, отменил судебный акт суда первой инстанции.

Между тем апелляционным судом при отмене решения суда первой инстанции не учтены следующие обстоятельства.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что 21.02.14 на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru было размещено извещение о проведении открытого Конкурса (извещение N о 160100006714000001).

В соответствии с частью 3 статьи 49 Закона о контрактной системе в извещении о проведении открытого конкурса заказчик указывает сведения о наличии требований, предъявляемых к участникам открытого конкурса, и исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками открытого конкурса в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Федерального закона N 44-ФЗ, а также требование, предъявляемое к участникам открытого конкурса в соответствии с частью 1.1 (при наличии такого требования) статьи 31 Федерального закона N 44-ФЗ.

Согласно статье 31 Федерального закона N 44-ФЗ при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, одним из которых является соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки, в случае ограничения законодателем круга лиц, имеющих право осуществлять тот или иной вид деятельности, а также о наличии документов, подтверждающих данное право.

При подготовке Извещения о проведении открытого конкурса, предметом которого являлось оказание услуг по государственной охране в соответствии с лотом N 4 оказание государственной охраны постоянной зоны таможенного контроля Пензенского областного таможенного поста Саратовской таможни, было установлено следующее.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (далее - Постановление Правительства РФ N 587) утвержден перечень объектов, подлежащих государственной охране. В число указанных объектов входят здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации.

Федеральная таможенная служба является органом исполнительной власти в области таможенного дела и согласно Постановлению Правительства РФ N 587 является объектом, подлежащим государственной охране, соответственно региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты, также являются объектами, подлежащими государственной охране.

Охрану данного объекта может осуществлять организация, на которую действующим федеральным законодательством Российской Федерации возложена функция по осуществлению государственной охраны. В силу Постановления Правительства РФ N 587 указанная услуга не может быть оказана частными охранными организациями.

Апелляционный суд пришел к выводу о том, что проверяя решение антимонопольного органа на предмет его соответствия законодательству о контрактной системе, суд первой инстанции не учел следующее.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О Государственной охране" государственная охрана - это деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.

Охраняемые объекты - здания, строения, сооружения, прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения, находящиеся в оперативном управлении органов государственной охраны, а также земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании органов государственной охраны; здания, строения, сооружения, земельные участки и водные объекты, предоставленные в пользование органам государственной охраны.

Государственную охрану осуществляют органы государственной охраны. В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности.

Согласно уставу ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" является ведомственной охраной Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, осуществляет свою деятельность в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 775, согласно которому ведомственная охрана создается Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти. Роскомнадзор и его управления не только находятся в сфере ведения Минкомсвязи России, но и включены в Перечень объектов организаций и предприятий отрасли "Связь", охраняемых ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность".

Согласно пункту 2.2.1 устава основным видом деятельности ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" является защита охраняемых объектов (в том числе объектов, подлежащих государственной охране), являющихся государственной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти в области связи, информатизации и массовых коммуникаций, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах и т.д.

Исходя из данного положения Устава, апелляционный суд пришел к выводу о том, что ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" является государственной ведомственной охраной Минкомсвязи России и в рамках действующего законодательства Российской Федерации и с учетом положений учредительных документов предприятия, осуществляет, в том числе, государственную охрану объектов, находящихся в сфере ведения Минкомсвязи России и подведомственных ему ФОИВ, подлежащих обязательной государственной охране в соответствии с Постановлением Правительства РФ N 587, а также иных объектов, в соответствии с заключенными договорами.

Правительство Российской Федерации создало ведомственную охрану Минкомсвязи России в форме унитарного предприятия, тем самым предусмотрев его цели создания (как коммерческой организации) - получение прибыли, и с учетом положений статьи 2 Закона о ведомственной охране и Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" предоставило Минкомсвязи России право наделять унитарное предприятие гражданскими правами, соответствующими предмету и целям его деятельности, которые предусматриваются в уставе ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность".

Следовательно, по мнению апелляционного суда, учредительные документы ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" не содержат запрета на охрану силами ведомственной охраны Минкомсвязи России объектов, не находящихся в прямом ведомственном подчинении органа исполнительной власти, имеющего право на ее создание.

Как следует из Положения о Минкомсвязи России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.06.2008 N 418, Минкомсвязь России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, электросвязи и почтовой связи, массовых коммуникаций и средств массовой информации, в том числе электронных, печати, издательской и полиграфической деятельности, обработки персональных данных, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в сфере информационных технологий, в том числе в части использования информационных технологий для формирования государственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним.

В соответствии с приказом Центрального таможенного управления от 27.06.2003 N 351 "Об утверждении Типовых требований, предъявляемых к местам размещения структурных подразделений таможенных органов, обустройству, оборудованию, техническому оснащению, организации пропускного режима и охраны зон таможенного контроля, складов временного хранения, помещений и иных мест, предоставляемых владельцами складов временного хранения, либо другими заинтересованными лицами" помещения для работы должностных лиц структурного подразделения таможенного органа (т/поста, ОТО и ТК) должны быть оборудованы, в том числе, каналом, обеспечивающим обмен электронной информацией с таможней, обособленной от иных объектов локальной вычислительной сетью, средствами телекоммуникаций, средствами связи, средствами бесперебойного питания для обеспечения работы вычислительной техники и средств связи.

При этом для размещения серверного и телекоммутационного оборудования, абонентского пункта для Автоматизированной системы контроля доставки товаров в месте размещения структурного подразделения таможенного органа должны быть выделены обособленные помещения с ограниченным доступом.

Данные помещения в соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи) являются сооружениями связи, так как согласно пункту 27 статьи 2 Закона о связи сооружениями связи являются объекты инженерной инфраструктуры, созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи, а средствами связи в соответствии с пунктом 28 статьи 2 Закона о связи, являются технические и программные средства, используемые для формирования, приема, обработки, хранения, передачи, доставки сообщений электросвязи или почтовых отправлений, а также иные технические и программные средства, используемые при оказании услуг связи или обеспечении функционирования сетей связи, включая технические системы и устройства с измерительными функциями.

Согласно части 1 статьи 7 Закона о связи сети связи и сооружения связи находятся под защитой государства.

Апелляционным судом отмечено, что на спорном объекте Саратовской таможни производится обработка персональных данных, обеспечивается оказание государственных услуг в сфере информационных технологий, находятся линии и средства связи, средства телекоммуникаций, и прочие элементы, которые, участвуя в едином технологическом цикле охраняемого объекта, неразрывно связаны с ним и также могут подлежать охране. Отношения, возникающие по поводу их эксплуатации, обслуживания, содержания могут находиться в сфере ведения и законной деятельности различных государственных органов, в том числе и Минкомсвязи России, а потому охрана подобных объектов силами государственной ведомственной охраны Минкомсвязи России, является допустимой.

Между тем, апелляционным судом не учтено, что на основании постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 775 "Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации" ведомственная охрана создается Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.

Исходя из положений Закона о ведомственной охране, постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 775, Устава ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность", данное предприятие вправе осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране при одновременном соблюдении двух условий: если объект подлежит государственной охране, а также, если объект находится в сфере ведения Минкомсвязи России (пункт 2 Положения о ведомственной охране Минкомсвязи России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 775).

Таким образом, суд первой инстанции правильно указал, что у ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" отсутствовали полномочия на охрану Зоны таможенного контроля Пензенского областного таможенного поста Саратовской таможни, поскольку данный объект не находился в ведении Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Кроме того, апелляционный суд указал, что отношения, возникающие по поводу эксплуатации линий и средств связи, средств телекоммуникаций, и прочих элементов, которые, участвуя в едином технологическом цикле охраняемого объекта неразрывно связаны с ним и также могут подлежать охране, а потому охрана подобных объектов силами государственной ведомственной охраны Минкомсвязи России, является допустимой.

Однако из Конкурсной документации не следует, что охраняемый объект является сооружением или объектом связи, подлежащим ведомственной охране.

В соответствии с частью 2 статьи 53 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Единая комиссия Саратовской таможни при рассмотрении конкурсных заявок руководствуется Конкурсной документацией.

В представленной Конкурсной документации не указано как о нахождении Зоны таможенного контроля Пензенского областного таможенного поста Саратовской таможни в сфере ведения Минкомсвязи России, так и о наличии каких-либо средств связи, телекоммуникаций на охраняемом объекте, а потому оснований для признания заявки ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" соответствующей требованиям Конкурсной документации, не имелось.

Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, Единая комиссия Саратовской таможни, не отклонив заявку участника конкурса ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность", которая не соответствовала требованиям, указанным в Конкурсной документации, допустила нарушение части 3 статьи 53 Закона о контрактной системе.

При таких обстоятельствах у апелляционного суда отсутствовали основания для отмены решения суда первой инстанции, а потому постановление суда апелляционной инстанции подлежит отменить, оставив в силе решение суда первой инстанции по данному делу.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2015 по делу N А57-1487/2015 отменить, кассационные жалобы удовлетворить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда Саратовской области от 27.05.2015 по данному делу.

Возвратить Федеральному государственному унитарному предприятию "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 1500 рублей, перечисленную по платежному поручению от 14.08.2015 N 1072.

Выдать справку на возврат излишне уплаченной государственной пошлины.

Взыскать с Саратовской таможни в пользу Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации 1500 рублей государственной пошлины по кассационной жалобе.

Поручить Арбитражному суду Саратовской области выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Л.Р. Гатауллина

Судьи

Ф.Г. Гарипова О.В. Логинов