Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 30 ноября 2015 г. N Ф06-2789/15 по делу N А49-6318/2015

г. Казань

30 ноября 2015 г.

Дело N А49-6318/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 ноября 2015 года.

ГАРАНТ:

Постановлением Верховного Суда РФ от 18 мая 2016 г. N 306-АД16-724 настоящее постановление оставлено без изменения

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Мосунова С.В., Закировой И.Ш.,

в отсутствие:

лиц, участвующих в деле - извещены надлежащим образом,

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 15.07.2015 (судья Петрова Н.Н.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2015 (председательствующий судья Корнилов А.Б., судьи Бажан П.В., Рогалева Е.М.)

по делу N А49-6318/2015

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пензагрохолдинг" (ОГРН 1025801110125) к Нижне-Волжскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1023403462488) об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Пензагрохолдинг" (далее - ООО "Пензагрохолдинг", общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Нижне-Волжское управление Ростехнадзора, административный орган) о назначении административного наказания от 26.05.2015 N 266-29/К, в соответствии с которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 200 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 15.07.2015, оставленным без изменений постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2015, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе административный орган, полагая судебные акты вынесенными с неправильным применением норм материального права, просит их отменить полностью, и принять новый судебный акт.

В отзыве общество, полагая вынесенные по делу судебные акты обоснованными и законными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", однако явку своих представителей в суд не обеспечили.

Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 АПК РФ, находит основания для их отмены.

Как следует из материалов дела, в период с 22.04.2015 по 22.05.2015 на основании распоряжения заместителя руководителя Управления N 1288-РП/ПО от 23.03.2015 в соответствии с планом проверок, согласованным с органами прокуратуры РФ, должностными лицами административного органа проведена плановая выездная проверка общества с целью контроля выполнения и соблюдения организацией обязательных требований в области промышленной безопасности.

В ходе проверки установлено, что ООО "Пензагрохолдинг" осуществляет эксплуатацию опасного производственного объекта: сеть газопотребления предприятия, зарегистрированного в государственном реестре опасных производственных объектов, свидетельство о регистрации N А50-03423-0001 от 19.08.2013, III класс опасности, расположенного по адресу: Пензенская область Пензенский район с. Лемзяйка.

Административным органом установлено, что:

1) у общества отсутствует лицензия на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II, III классов опасности;

2) приказом по предприятию не назначен ответственный за организацию и осуществление производственного контроля за безопасной эксплуатацией оборудования, работающего под давлением, а также ответственный за исправное состояние и безопасную эксплуатацию оборудования, работающего под давлением;

3) не представлены сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах в орган исполнительной власти в области промышленной безопасности за 2015 год.

По результатам проверки составлен акт N 178-29/20 от 22.05.2015, в котором зафиксированы выявленные нарушения.

Должностным лицом Нижне-Волжского управления Ростехнадзора 22.05.2015 в присутствии уполномоченного представителя заявителя в отношении ООО "Пензагрохолдинг" составлен протокол N 266-29/К об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Рассмотрев материалы административного дела в присутствии уполномоченного представителя общества, административный орган 26.06.2015 вынес постановление о назначении административного наказания N 266-29/К, в соответствии с которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 200 000 руб.

Считая указанное постановление незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Согласно преамбуле Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ), требования данного закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

Согласно требованиям промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, изложенных в части 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана: соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, и т.д.

В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 12 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 04.05.2011 N 99-ФЗ (далее - Закон N 99-ФЗ) деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов I, II и III классов опасности подлежит лицензированию.

В соответствии с частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

Суд первой инстанции указал, что осуществление подлежащей лицензированию предпринимательской деятельности независимо от ее вида и сферы, в которой она осуществляется, посягает на отношения, возникающие в связи с лицензированием отдельных видов деятельности, регулируемые Законом N 99-ФЗ и принятыми на его основе иными нормативными правовыми актами. Соответственно, осуществление лицом любого вида предпринимательской деятельности без лицензии образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ. В этой связи, по мнению суда первой инстанции, осуществление лицом предпринимательской деятельности, связанной с эксплуатацией опасного производственного объекта, без лицензии на эксплуатацию такого объекта также следует квалифицировать по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Поскольку общество осуществляет деятельность по эксплуатации взрывопожароопасного производственного объекта (сеть газопотребления) без соответствующей лицензии, в его действиях усматривается событие административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, отметил суд первой инстанции.

С учётом изложенного, суд первой инстанции пришёл к выводу о неверной квалификации административным органом вменяемого в вину обществу административного правонарушения (по первому эпизоду) по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, отклонив довод административного органа, что обществу вменено в вину нарушение специальных норм, направленных на обеспечение промышленной безопасности, что подлежит, как считает Нижнее-Волжское управление Ростехнадзора, квалификации по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, поскольку, указал суд, отсутствие лицензии на эксплуатацию опасного производственного объекта нарушает не требования промышленной безопасности, а требования лицензионного законодательства, а именно, Закона N 99-ФЗ.

Суд первой инстанции указал, что отсутствуют основания и для привлечения общества к ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ за не назначение на предприятии приказом ответственного за организацию и осуществление производственного контроля за безопасной эксплуатацией оборудования, работающего под давлением, а также ответственного за исправное состояние и безопасную эксплуатацию оборудования, работающего под давлением, поскольку суд установил наличие в штате общества аттестованных работников: Тихонов С.Н. (ответственный за газовое хозяйство, удостоверение N 50-13-3359-02 действительно до 28.11.2018), Поляков М.И.(главный инженер, удостоверение N 50-13-3359-01 действительно до 28.11.2018), назначенных приказами генерального директора общества ответственными за организацию и осуществление производственного контроля за безопасной эксплуатацией оборудования, работающего под давлением, - Поляков М.И. (приказ N 28 от 22.12.2014), за исправное состояние и безопасную эксплуатацию оборудования, работающего по давлением - Тихонов С.Н. (приказ N 29 от 22.12.2014).

Суд отметил, что обществом не были представлены в территориальное управление Ростехнадзора сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности до 01.04.2015, однако, по мнению суда первой инстанции, вменяемое в вину обществу административное правонарушение (третий эпизод, отраженный в оспариваемом постановлении) образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.7 КоАП РФ, объективную сторону которого составляют действия (бездействие), выразившиеся в непредставлении или несвоевременном представлении в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), муниципальный контроль, сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности.

С учётом изложенного суд первой инстанции признал оспариваемое постановление административного органа от 26.05.2015 N 266-29/К незаконным.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

В кассационной жалобе Нижне-Волжское управление Ростехнадзора, указывая, что обществом эксплуатируется опасный производственный объект без лицензии, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, который является специальным по отношению к части 1 статьи 14.1 КоАП РФ, указывает на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм права, а также оспаривает выводы судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии события правонарушения, изложенного в пункте 2 оспариваемого постановления от 26.05.2015 N 266-29/К.

Промышленная безопасность опасных производственных объектов - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (абзац 1 статьи 1 Закона N 116-ФЗ).

Правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется Законом N 116-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности (часть 1 статьи 4 Закона N116-ФЗ).

В силу пункта 4 Приложения N 2 Закона N 116-ФЗ, к которому прямо отсылает часть 3 статьи 3 данного Закона, для газораспределительных станций, сетей газораспределения и сетей газопотребления устанавливаются следующие классы опасности:

1) II класс опасности - для опасных производственных объектов, предназначенных для транспортировки природного газа под давлением свыше 1,2 мегапаскаля или сжиженного углеводородного газа под давлением свыше 1,6 мегапаскаля;

2) III класс опасности - для опасных производственных объектов, не указанных в подпункте 1 названного пункта.

Судами по настоящему делу установлено, и заявителем не оспаривается, что сеть газопотребления общества относится к III классу опасности.

Отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности подлежат лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 6 Закона N 116-ФЗ), в том числе, деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов I, II и III классов (подпункт 12 пункта 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ).

Закон N 116-ФЗ содержит статью 9, которая называется "Требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта", в части 1 которой законодатель прямо указал перечень таких требований (всего 26), в том числе требование N 4 - организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации (абзац 4 части 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ).

Нарушение изложенных законодателем в статье 9 Закона N 116-ФЗ требований промышленной безопасности (в том числе требования N 4 иметь лицензию) является нарушением Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

В особенной части КоАП РФ "Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике" выделены в отдельную главу 9, которая содержит статью 9.1 "Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов", в то время как в главе 14 КоАП РФ "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций", имеющей статью 14.1 КоАП РФ, содержатся общие нормы ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии).

Следовательно, само наличие лицензии на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности является в силу части 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ одним из требований промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, несоблюдение которого влечет ответственность по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, так же как и нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности.

Само отсутствие в диспозиции части 1 статьи 9.1 КоАП РФ указания на осуществление деятельности в отсутствие лицензии в данном случае не имеет значения, так как это охватывается диспозицией статьи 9 Закона N 116-ФЗ. Аналогичную конструкцию имеет, например статья 20.16 КоАП РФ, устанавливающая ответственность за незаконную частную детективную или охранную деятельность, учитывая, что именно отсутствие лицензии на осуществление такой деятельности в силу Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" влечет признание осуществляемой деятельности незаконной.

Таким образом, в рассматриваемом случае часть 1 статьи 9.1 КоАП РФ является специальной нормой, устанавливающей ответственность за несоблюдение требований законодательства в области промышленной безопасности, в том числе, и за отсутствие лицензии на осуществление такого вида деятельности, по сравнению с положениями статьи 14.1 КоАП РФ, содержащей общие нормы.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2006 N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в частях 2 и 3 статьи 14.1 Кодекса, установлена другими статьями Кодекса, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной Кодексом.

Такой позиции соответствуют также выводы, содержащиеся в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.11.2010 N 8370/10.

Исходя из системного анализа вышеназванных нормативных положений суд кассационной инстанции считает, что применительно к обстоятельствам настоящего дела действия общества подлежат квалификации по специальной норме, содержащейся в главе 9 КоАП РФ.

Аналогичный правовой подход изложен и в постановлениях Арбитражного суда Поволжского округа от 30.04.2013 N А65-9664/2012, от 20.08.2013 N А57-37/2013, от 23.01.2014 N А57-10753/2013, от 11.05.2014 N А65-21167/2013, в постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 20.02.2014 N А59-3403/2013, в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 10.12.2014 N А76-11232/2014, в постановлениях Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11.03.2015 N А05-9907/2014, от 05.10.2015 N А21-9607/2014, Арбитражного суда Московского округа от 18.08.2015 N А40-173941/14, от 29.10.2015 N А40-42493/15.

При таких обстоятельствах судебная коллегия кассационной инстанции считает, что кассационная жалоба заявлена обоснованно, решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежат отмене на основании части 2 статьи 288 АПК РФ, поскольку судами неправильно применены нормы материального права.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

С учётом изложенного дело подлежит передаче на новое рассмотрение в суд первой инстанции в силу пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 15.07.2015 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2015 по делу N А49-6318/2015 отменить, кассационную жалобу - удовлетворить.

Направить дело N А49-6318/2015 на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

С.В. Мосунов И.Ш. Закирова