Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 10 декабря 2015 г. N Ф06-3400/15 по делу N А06-10650/2014

г. Казань

10 декабря 2015 г.

Дело N А06-10650/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 декабря 2015 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Савкиной М.А., Сафина Н.Н.,

в отсутствие:

лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Астраханской области

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2015 (председательствующий судья Александрова Л.Б., судьи Акимова М.А., Луговской Н.В.)

по делу N А06-10650/2014

по заявлению Федерального казенного учреждения "Военный комиссариат Астраханской области" к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Астраханской области о признании незаконным и отмене представления,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казённое учреждение "Военный комиссариат Астраханской области" (далее - Военный комиссариат Астраханской области, учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным пунктов 3, 15, 17, 24 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Астраханской области (далее - ТУ Росфиннадзора в Астраханской области, финансовый орган) от 13.10.2014 N 25-04-08-70/43.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 09.04.2015 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2015 решение Арбитражного суда Астраханской области от 09.04.2015 отменено, пункты 3, 15, 17, 24 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Астраханской области от 13.10.2014 N 25-04-08-70/43 признаны недействительными.

ТУ Росфиннадзора в Астраханской области, не согласившись с постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2015, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить как несоответствующие нормам материального права, фактическим обстоятельствам дела и просит оставить в силе решение Арбитражного суда Астраханской области от 09.04.2015.

Проверив законность обжалуемого судебного акта, исходя из требований статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и доводов, содержащихся в кассационной жалобе, арбитражный суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены постановления Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2015 в силу следующего.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 25.06.2014 N 53 ТУ Росфиннадзора в Астраханской области в отношении Военного комиссариата Астраханской области проведена плановая выездная проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности, составлен акт от 08.08.2014.

13 октября 2014 года ТУ Росфиннадзора в Астраханской области вынесено представление N 25-04-08-70/43 о принятии мер по устранению выявленных нарушений, а также устранению причин и условий нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Военный комиссариат Астраханской области, не согласившись с вынесенным представлением в части пунктов 3, 15, 17, 24 обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции не нашел оснований для удовлетворения заявленного требования.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьей 268, пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово- бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, и п. 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, пунктами 122 и 123 Административного регламента исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства Финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, пришел к выводу о ненарушении Военным комиссариатом Астраханской области норм бюджетного законодательства, в связи с чем признал незаконными оспариваемые пункты представления.

Суд кассационной инстанции соглашается с данным выводом суда апелляционной инстанции в силу следующего.

Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением и др.

В пункте 3 оспариваемого представления указано, что в нарушении п.9, азб. 4 п. 11 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, установлены излишки материальных ценностей общей стоимостью 41 651 660 руб.

Суд апелляционной инстанции, делая вывод о недействительности оспариваемого пункта правомерно исходил из того, что в рассматриваемом случае имеет место нарушение положений п. 9, абз. 4 п. 11 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н, а не незаконное использование бюджетных средств, поскольку отсутствуют ссылки на нарушение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных положений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение подзаконных актов, регулирующих осуществление бухгалтерского учета и отчетности, в силу ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации не являются нарушениями бюджетного законодательства.

Вместе с тем, судом апелляционной инстанции правильно учтено, что в соответствии с решением Министра обороны Российской Федерации от 10.12.2010, указаниями ГОМУ ГШ ВС от 26.03.2011, письмом руководителя Департамента имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации от 11.03.2011 имущество Вооруженных Сил Российской Федерации подлежит закреплению за территориальными управлениями имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации. При этом, необходимое имущество военным комиссариатам может быть предоставлено на основании договоров безвозмездного пользования недвижимым имуществом.

Согласно Инструкции по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010 N 162н, для формирования информации в денежном выражении о состоянии объектов основных средств и хозяйственных операций, их изменяющих, применяется счет 010100000 "Основные средства". Так, оприходование излишков основных средств, выявленных при инвентаризации, по рыночной стоимости отражается по дебету соответствующих счетов аналитического учета счета 010100000 "Основные средства" (010111310 - 010113310, 010115310, 010118310, 010131310 - 010138310) и кредиту счета 040110180 "Прочие доходы".

Таким образом, оприходование как излишков основных средств, так и полученных (приобретенных, построенных) основных средств, переданных в безвозмездное пользование Учреждению, предусмотрено Инструкцией по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010 N 162н, в связи с чем факт наличия излишков отсутствовал, так как данные объекты недвижимости были оприходованы в установленном порядке в государственном учреждении "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации.

При этом, пункт 333 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных учреждений), утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, также не предусматривает оприходование излишков на забалансовом счете 01.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, при отсутствии стоимостной оценки объектов недвижимого имущества, данное имущество не подлежало учету на забалансовом счете 01 и не является излишками.

Пунктом 15 Представления Учреждению установлено принятие бюджетных обязательств по КБК 187 02012026700244 222 на сумму 134 310 руб. сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств, что, по мнению ТУ Росфиннадзора в Астраханской области, является нарушением ст. 162, ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 9 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете".

Судом апелляционной инстанции установлено, что учет бюджетных обязательств отражался Учреждением в Журнале операций N 10 по учету санкционирования расходов.

Так, в 2012 году по КБК 18702012026700244222 поступили лимиты бюджетных обязательств в сумме 1 768 400 руб.

В течение 2012 года приняты бюджетные обязательства по трем государственным контрактам, заключенным в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ, что подтверждается Сведениями о принятом бюджетном обязательстве (Форма по КФД 0531702) (п. 2.1. Приказа Минфина РФ от 19.08.2008 N 98 н).

Кроме того, к учету приняты бюджетные обязательства в общей сумме 759 020 руб. на основании принятых к исполнению казначейством для оплаты денежных обязательств, представленных военным комиссариатом в соответствии с Порядком санкционирования (п. 2.2. Приказа Минфина Российской Федерации от 19.09.2008 N 98н).

По мере исполнения государственных контрактов в УФК по Астраханской области в электронной форме были направлены заявки на внесение изменений в бюджетное обязательство.

При таких обстоятельствах дела суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что Учреждением не было допущено превышение лимитов бюджетных обязательств по итогам 2012 года, что подтверждается выпиской от 18 октября 2012 года, а также данными лицевого счета по состоянию на 01 января 2013 года.

Кроме того, в оспариваемом представлении указывалось на нарушение учреждением норм ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Однако, как правильно установлено судом апелляционной инстанции, в материалах дела отсутствуют доказательства отклонений принятых бюджетных обязательств над доведенными лимитами бюджетных обязательств по итогам 2012 года. При этом в качестве нарушения Росфиннадзором была вменена техническая ошибка, допущенная Учреждением и выразившаяся в несвоевременности постановки и уменьшении бюджетных обязательств в октябре 2012 года.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что в процессе принятия бюджетных обязательств, в октябре 2012 года был нарушен порядок учета бюджетных обязательств, который не привел к превышению лимитов бюджетных обязательств по состоянию на 01 января 2013 года.

Указанное подтверждается также Отчетом о состоянии лицевого счета Учреждения по состоянию на 01 января 2013 года (раздел 2 "Операции с бюджетными средствами"), подготовленного Управлением Федерального казначейства по Астраханской области, в котором принятые бюджетные обязательства составили 1 768 400 руб., что соответствует доведенным до учреждения лимитам бюджетных обязательств на сумму 1 768 400 руб. и свидетельствует об отсутствии нарушений со стороны учреждения в принятии бюджетные обязательства по КБК 187 02012026700244 222 сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств в сумме 134 310 руб.

Далее, пунктом 17 представления установлено нарушение ст. 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 3, 9 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" на 2012 год, ст.ст. 9, 13 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" на 2013 год, п.п. 3, 7, 8, 202-206, 254-258, 276, 295-299 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, п. 7 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 28.12.2010 N 191н, установлены искажения бюджетной отчетности в части данных отчета о финансовых результатах деятельности (ф. 0503121) по строке 321 по состоянию на 01 января 2013 года в сумме 17 787 230 руб., по состоянию на 01 января 2014 года - в сумме 17 493 080 руб.

При этом, финансовый орган исходил из того, что в проверяемый период Учреждению не доводились лимиты бюджетных обязательств - субвенции. Соответственно в рассматриваемый период не было расходования субвенций непосредственно ФКУ "Военный комиссариат" и не подлежала отражению в отчете о финансовых результатах сумма 35 280 310 руб.

В соответствии с ч. 1 ст. 133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Субвенции отражаются в составе бюджетов субъектов Российской Федерации для последующего распределения между бюджетами муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации на осуществление органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты.

Правила расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2005 N 625 "Об утверждении правил расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета".

Согласно п. п. 5, 6 указанных Правил субвенции перечисляются в установленном порядке в местные бюджеты на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для кассового обслуживания исполнения местных бюджетов. Учет операций, связанных с использованием субвенций, осуществляется на лицевых счетах получателей средств местных бюджетов, открытых в территориальных органах Федерального казначейства.

Таким образом, суд апелляционной инстанции обоснованно указал, что непосредственное расходование субвенций осуществляет получатель средств местного бюджета на основании соответствующих первичных учетных документов, а не получатель средств федерального бюджета.

При этом судом апелляционной инстанции правомерно учтено, что Учреждению переданы расчеты по перечисленным Минобороны Российской Федерации Министерству финансов Астраханской области субвенциям на выполнение полномочий по осуществлению первичного воинского учета на территории, где отсутствуют военкоматы, по счету 1 206 51 251 "Расчеты по авансовым перечислениям другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации" на общую сумму 35 816 100 руб.

Таким образом, с учетом перечислений субвенций непосредственно Министерством обороны Российской Федерации доведение лимитов бюджетных обязательств до Учреждения не осуществлялось и осуществляться не могло, так как учреждению были переданы авансовые расчеты в порядке внутриведомственного перемещения по перечислению субвенций с лицевого счета Министерства обороны Российской Федерации в Министерство финансов Астраханской области на выполнение полномочий по осуществлению первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что перечисление денежных средств (авансирование субвенций) было осуществлено Министерством обороны Российской Федерации в установленном порядке (п. п. 5, 6 Правил) на счета Управления Федерального казначейства по Астраханской области, которые в последующем были распределены по муниципальным образованиям (Администрации, главы районов и в последующем между сельскими советами), с отражением указанной хозяйственной операции в учете Министерства обороны Российской Федерации.

Пунктом 24 представления вменено нарушение ст.ст. 72, 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94- ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", установлено заключение государственных контрактов на оплату транспортных услуг с изменениями условий контракта, которые не были предусмотрены конкурсной документацией на общую сумму 2 326 650 руб.

Суд апелляционной инстанции правомерно посчитал вменяемое нарушение необоснованным.

В статье 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) установлено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу подпункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н (далее - Положение), аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

За нарушение бюджетного законодательства руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов вправе применять меры принуждения, в том числе выносить представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (пункт 2 статьи 284 Кодекса).

Территориальное управление осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре (пункт 5.1 Положения).

В силу пунктов 3, 4, 6 Административного регламента Федеральная служба финансово-бюджетного надзора непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.

Таким образом, в соответствии со статьей 268 Кодекса и Административным регламентом Федеральная служба финансово-бюджетного надзора непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета в отношении получателей бюджетных средств (статья 152 Кодекса).

Цель ревизий (проверок) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

На основании результатов ревизии (проверки) руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению проверенной организации представление по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 122 Административного регламента).

В статье 281 Кодекса установлено, что под нарушением бюджетного законодательства понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод, что Управление уполномочено на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления по устранению установленных в ходе проверки нарушений только бюджетного законодательства.

Вместе с тем выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, гражданского законодательства и т.п.) не относится к полномочиям Управления.

Таким образом, суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод, что орган финансово-бюджетного надзора имеет право в пределах своей компетенции направлять получателю бюджетных средств обязательные к исполнению представления по устранению выявленных нарушений только бюджетного законодательства, влекущих незаконное использование бюджетных средств, но не любых, установленных в ходе проверки нарушений (бухгалтерского учета, гражданского законодательства, правил либо инструкций делопроизводства и других).

Суд кассационной инстанции отклоняет доводы заявителя кассационной жалобы о том, что пункты представления ТУ Росфиннадзора в Астраханской области были признаны судом апелляционной инстанции недействительными на основании норм Бюджетного кодекса РФ, которые на момент проведения проверки уже были признаны утратившими силу, а именно: проверка проводилась в августе 2014 года, в то время как с 04.08.2013 Федеральным законом 252-ФЗ от 23.07.2013 были внесены изменения, в соответствии с которыми указанные нормы бюджетного законодательства утратили силу.

Проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Военного комиссариата Астраханской области проводилась за 2012 год, в связи с чем подлежали применению к возникшим правоотношениям сторон нормы бюджетного законодательства, действовавшие в проверяемом периоде (статья 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебном акте, основаны на имеющихся в деле доказательствах, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству. В связи с чем у суда кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для отмены законного и обоснованного постановления Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2015.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2015 по делу N А06-10650/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

М.А. Савкина Н.Н. Сафин