Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 12 февраля 2016 г. N Ф06-4825/15 по делу N А12-30369/2015

г. Казань

12 февраля 2016 г.

Дело N А12-30369/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 09 февраля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 февраля 2016 года.

ГАРАНТ:

Постановлением Верховного Суда РФ от 11 августа 2016 г. N 306-АД16-5761 настоящее постановление оставлено без изменения

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Мосунова С.В., Савкиной М.А.,

при участии представителей:

заявителя - Рупиной В.В., удостоверение, Чиженьковой С.В., удостоверение, Догадина С.В., удостоверение,

ответчика - Регулярной Н.В., доверенность от 02.10.2015 N 68,

в отсутствие:

заинтересованного лица - извещено надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Прокуратуры Волгоградской области

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2015 (председательствующий судья Веряскина С.Г., судьи Акимова М.А., Александрова Л.Б.)

по делу N А12-30369/2015

по заявлению Прокуратуры Волгоградской области (г. Волгоград, ИНН 3444048120, ОГРН 1033400323560) об оспаривании постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (г. Волгоград, ИНН 3445071298, ОГРН 1043400443074) по делу об административном правонарушении, заинтересованное лицо: индивидуальный предприниматель Попова Татьяна Геннадьевна (г. Волгоград),

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Волгоградской области (далее - заявитель, прокуратура) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (далее - Управление Росреестра по Волгоградской области, административный орган) от 17.06.2015 по делу N 118/3-83-06-15-ПЗ о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.1 Кодекса об административном правонарушении Российской Федерации (далее - КоАП РФ) в отношении индивидуального предпринимателя Поповой Татьяны Геннадьевны (далее - ИП Попова Т.Г., предприниматель).

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 13.08.2015 (судья Стрельникова Н.В.) заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным и отменено постановление Управления Росреестра по Волгоградской области от 17.06.2015 по делу N 118/3-83-06-15-ПЗ о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.1 КоАП РФ, в отношении ИП Поповой Т.Г.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2015 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 13.08.2015 отменено, по делу принят новый судебный акт, которым в удовлетворении требований прокуратуры отказано.

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, прокуратура обратилась с кассационной жалобой, в которой просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

В отзыве Управление Росреестра по Волгоградской области, полагая постановление суда апелляционной инстанции обоснованным и законным, просит оставить его без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Отзыв на кассационную жалобу ИП Поповой Т.Г. в суд не представлен.

Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", однако предприниматель явку своего представителя в суд не обеспечила.

Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие не явившейся стороны.

В соответствии со статьей 163 АПК РФ в заседании суда кассационной инстанции 02.02.2016 объявлялся перерыв до 09.02.2016 до 15 час. 45 мин.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав представителей заявителя и административного органа, проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке статьи 286 АПК РФ, находит основания для его отмены.

Как видно из материалов дела, 12.05.2015 прокуратурой Дзержинского района г. Волгограда с привлечением специалиста отдела муниципального земельного контроля Комитета земельных ресурсов администрации г. Волгограда проведена проверка использования земельного участка, расположенного по адресу: г. Волгоград, ул. Жирновская, напротив дома N 7, в ходе которой установлено, что земельный участок площадью 8 кв. м используется предпринимателем для размещения и эксплуатации торгового киоска (переоборудованного из тонара) с вывеской "овощи, фрукты, сухофрукты" без оформленных в установленном порядке документов на землю.

Данное нарушение зафиксировано в акте проверки использования земельного участка.

В связи с изложенными обстоятельствами прокуратурой Дзержинского района г. Волгограда 25.05.2015 в отношении ИП Поповой Т.Г. возбуждено административное производство по 7.1 КоАП РФ, и материалы административного дела в соответствии с частью 1 статьи 28.8 КоАП РФ направлены на рассмотрение в Управление Росреестра по Волгоградской области для решения вопроса о привлечении предпринимателя к административной ответственности.

В ходе производства по административному делу установлены следующие обстоятельства.

На основании Порядка проведения торгов в виде аукциона на право заключения договора на размещение нестационарных торговых объектов (киосков, павильонов, сезонных объектов по оказанию услуг общественного питания и т.д.) на территории Дзержинского района Волгограда, утвержденного постановлением администрации Дзержинского района г. Волгограда от 21.10.2014 N 1023-14 (далее - Порядок N 1023-14), администрацией района 17.04.2015 проведен аукцион на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов.

Предметом данного аукциона являлся, в том числе, лот N 23: место на графической схеме N 1.483 - палатка по ул. Жирновская напротив дома N 6, площадь 6 кв. м, срок действия договора с 27.04.2015 по 31.12.2016.

В соответствии с протоколом от 17.04.2015 N 5 заседания аукционной комиссии на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов победителем торгов по лоту N 23 признано ООО "ТД Югпромснаб". Заявке ИП Поповой Т.Г. присвоено второе место.

Директором ООО "ТД Югпромснаб" в администрацию Дзержинского района г. Волгограда 30.04.2015 подано заявление от заключения договора по лоту N 23.

Письмом первого заместителя главы администрации Дзержинского района г. Волгограда от 15.05.2015 N 01-21-ж/1035-15 ИП Поповой Т.Г. сообщено об отказе победителя торгов по лоту N 23 об отказе от заключения договора и предложено заключить договор в соответствие с пунктом 10.3 Порядка N 1023-14. Договор N 5/23 на размещение нестационарного объекта на территории Дзержинского района Волгограда администрацией Дзержинского района г. Волгограда с предпринимателем заключен 25.05.2015 на период с 27.04.2015 по 31.12.2016.

При проведении 12.05.2015 прокуратурой района проверки установлено, что объект нестационарной торговли размещен ИП Поповой Т.Г. в ином месте, чем определено условиями аукциона (на противоположной стороне ул. Жирновская напротив дома N 7). Кроме того, площадь объекта составляет 8 кв.м, что также превышает определенную условиями аукциона площадь 6 кв. м.

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении Управлением Росреестра по Волгоградской области 17.06.2015 вынесено постановление о прекращении производства по делу N 118/3-83-06-15-П3 об административном правонарушении в отношении ИП Поповой Т.Г. в связи с отсутствием события административного правонарушения. В этом постановлении административный орган, ссылаясь на положения пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), указал, что для размещения нестационарного торгового объекта в соответствии с действующим законодательством землеотвода не требуется, а отсутствие разрешительного документа (правового акта муниципального образования) на установку нестационарного торгового объекта означает нарушение иных законодательных норм, предусматривающих ответственность за данное нарушение; нарушение норм земельного законодательства (статья 7.1 КоАП РФ) отсутствует, поскольку размещение нестационарного торгового объекта более не сопряжено с обязанностью его владельца по приобретению права пользования занятым земельным участком.

Прокуратура, не согласившись с данным постановлением административного органа от 17.06.2015, направила в Арбитражный суд Волгоградской области заявление о признании его незаконным, указывая, что на момент проверки 12.05.2015 ИП Поповой Т.Г. размещен нестационарный торговый объект (киоск) по ул. Жирновская, напротив дома N 7 в отсутствие каких-либо прав на использование земельного участка, в том числе, договора на размещение нестационарного объекта, так как последний заключен с нею 25.05.2015 на размещение объекта в ином месте (ул. Жирновская, напротив дома N 6). Освобождение ИП Поповой Т.Г. в рассматриваемом случае от ответственности, по мнению заявителя, является необоснованным и противоречит задачам законодательства об административных правонарушениях (статья 1.2 КоАП РФ).

Согласно пункту 6 части 6 статьи 39.33 ЗК РФ (в редакции Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ, действующей с 01.03.2015) использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться без предоставления земельных участков в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, и осуществляется на основании разрешений уполномоченного органа, в которых указываются кадастровый номер земельного участка или координаты характерных точек границ территории в случае, если планируется использование части земельного участка (части 2, 3 статьи 39.33 ЗК РФ).

Частями 1, 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" также предусмотрена возможность размещения нестационарных торговых объектов без оформления правоустанавливающих документов на земельный участок, но в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, которая разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, и подлежит официальному опубликованию.

В соответствии с пунктами 1.4, 2.1, 2.2 Порядка предоставления права на размещение нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда, утвержденным решением Волгоградской городской Думы от 28.05.2014 N 13/402, размещение нестационарных торговых объектов осуществляется без оформления земельноправовых отношений на основании договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории г. Волгограда, заключаемого по итогам торгов в виде аукциона на право заключения договора; уполномоченным органом по организации и обеспечению проведения торгов и заключению договоров на размещение является администрация района г.Волгограда.

Судом первой инстанции с учётом анализа вышеуказанных положений законодательства сделан обоснованный вывод, что документом, подтверждающим право на использование земельного участка под размещение нестационарного торгового объекта, является договор на размещение нестационарного объекта, заключенный с администрацией района г. Волгограда.

Суд первой инстанции, руководствуясь статьёй 39.33 ЗК РФ, статьёй 10 Закона N 381-ФЗ, установив, что размещение нестационарного торгового объекта, принадлежащего предпринимателю, осуществлено с нарушением схемы размещения нестационарных торговых объектов (не в том месте, с превышением площади, без наличия договора на момент проверки прокуратуры), указал, что Управление Росреестра по Волгоградской области пришло к неправомерному выводу об отсутствии в действиях ИП Поповой Т.Г. события административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, и удовлетворил заявленные требования.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь теми же положениями законодательства, оценив обстоятельства, установленные судом первой инстанции, счёл выводы суда первой инстанции не соответствующими нормам материального права, указав, что действующее законодательство не вменяет владельцам нестационарных торговых объектов обязанность по документальному оформлению права пользования земельным участком, и административная ответственность за установку и (или) эксплуатацию нестационарных объектов торговли с нарушением установленного муниципальными нормативными правовыми актами порядка регламентируется статьей 8.1 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, утвержденным Законом Волгоградской области от 11.06.2008 N 1693-ОД (в редакции от 24.03.2015), а не статьей 7.1 КоАП РФ.

Отметив, что в постановлении прокуратуры о возбуждении дела об административном правонарушении не имеется необходимой характеристики элементов состава вменяемого предпринимателю административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, руководствуясь статьей 4.5, пунктом 1 части 1 статьи 24.5, пунктом 6 статьи 24.5 КоАП РФ, указав, что срок давности привлечения предпринимателя к административной ответственности истек 12.07.2015 (с учётом акта проверки от 12.05.2015, зафиксировавшего правонарушение), а вывод о виновности привлекаемого к административной ответственности лица за пределами срока давности привлечения к административной ответственности является не допустимым, суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении требований прокуратуры.

В кассационной жалобе прокуратура, отмечая, что договор на размещение нестационарного торгового объекта по адресу г. Волгоград, ул. Жирновская напротив дома N 7 не заключался, полагает, что действия предпринимателя по самовольному занятию земельного участка образуют состав правонарушения, предусмотренного статьёй 7.1 КоАП РФ, указывая, что оспариваемое постановление административного органа вынесено не в связи с истечением сроков давности, а за отсутствием события правонарушения, и обжалуемое постановление административного органа рассматривалось арбитражным судом первой инстанции как не вступившее в законную силу, оспаривает выводы суда апелляционной инстанции, считает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имелось.

По мнению прокуратуры, изложенному в дополнениях к кассационной жалобе, поскольку факт использования предпринимателем земельного участка площадью 8 кв. м по адресу г. Волгоград, ул. Жирновская напротив дома N 7 в отсутствие правоустанавливающих документов установлен самим административным органом в обжалуемом постановлении, Управление Росреестра по Волгоградской области необоснованно прекратило производство по делу за отсутствием события правонарушения, поскольку отсутствие состава правонарушения является самостоятельным основанием для прекращения производства по делу.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1 КоАП РФ).

Статьей 7.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе, использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Частью 1 статьи 8.1 Закона Волгоградской области от 11.06.2008 N 1693-ОД "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности" предусмотрена административная ответственность за установку и (или) эксплуатацию нестационарных объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, киосков, павильонов с нарушением установленного муниципальными нормативными правовыми актами порядка.

Поскольку статья 39.33 ЗК РФ не вменяет владельцам нестационарных торговых объектов обязанность по документальному оформлению права пользования земельным участком, то и ответственность за нарушение земельного законодательства, предусмотренная статьёй 7.1 КоАП РФ, в данном случае не наступает.

И административным органом и судами по настоящему делу установлено, что ИП Попова Т.Г., получив в результате аукциона в установленном порядке право на размещение нестационарного торгового объекта площадью 6 кв. м по ул. Жирновская напротив дома N 6, осуществила его размещение с нарушением утвержденной схемы размещения нестационарных торговых объектов (не в том месте, с превышением площади, без наличия договора на момент проверки прокуратуры), что свидетельствует о нарушении предпринимателем установленного муниципальными нормативными правовыми актами порядка размещения нестационарных торговых объектов, за что установлена ответственность частью 1 статьи 8.1 Закона Волгоградской области от 11.06.2008 N 1693-ОД.

Суд апелляционной инстанции правильно применил нормы материального права, указав, что факт нарушения земельного законодательства и, соответственно, состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, в рассматриваемом случае отсутствует, а вывод суда первой инстанции в мотивировочной части решения от 13.08.2015 о наличии состава правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, является ошибочным.

Однако, данный вывод суда первой инстанции, признавшего незаконным и отменившего постановление Управления Росреестра по Волгоградской области от 17.06.2015 по делу N 118/3-83-06-15-ПЗ, не привёл к принятию незаконного судебного акта, поскольку это обжалуемое постановление не может быть признано законным по иным, процессуальным основаниям.

Согласно частям 1, 2 статьи 29.9 КоАП РФ по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление о назначении административного наказания, о прекращении производства по делу об административном правонарушении; либо определение о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации; о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа, должностного лица.

Административный орган, обоснованно зафиксировав в обжалуемом постановлении от 17.06.2015 по делу N 118/3-83-06-15-ПЗ отсутствие нарушения норм земельного законодательства и установив нарушение иных законодательных норм, предусматривающих ответственность за данное нарушение, должен был выносить не постановление о прекращении производства по делу в связи с отсутствием события административного правонарушения (пункт 1 части 1 статьи 29.9 КоАП РФ), а определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности уполномоченному органу (пункт 2 части 2 статьи 29.9 КоАП РФ).

Неправильное применение норм процессуального права административным органом в данном случае привело, при наличии в действиях предпринимателя административного правонарушения, к принятию незаконного правоприменительного акта, поскольку прекращение возбужденного прокуратурой Дзержинского района г. Волгограда производства по делу за отсутствием события правонарушения освобождало предпринимателя от установленной законодательством ответственности, что не было учтено судом апелляционной инстанции в обжалуемом постановлении.

С учётом изложенного суд кассационной инстанции считает постановление суда апелляционной инстанции подлежащим отмене, а резолютивную часть решения суда первой инстанции - оставлению в силе с изменением по настоящему делу мотивировочной части решения Арбитражного суда Волгоградской области от 13.08.2015, из которой следует исключить выводы о наличии в действиях предпринимателя состава правонарушения, предусмотренного статьёй 7.1 КоАП РФ, с признанием постановления Управления Росреестра по Волгоградской области от 17.06.2015 по делу N 118/3-83-06-15-ПЗ незаконным по иным, процессуальным основаниям - по мотивам неправильного применения статьи 29.9 КоАП РФ (пункта 1 части 1 статьи 29.9 КоАП РФ вместо подлежащего применению пункта 2 части 2 статьи 29.9 КоАП РФ).

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2015 по делу N А12-30369/2015 отменить, кассационную жалобу - удовлетворить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда Волгоградской области от 13.08.2015 по делу N А12-30369/2015.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

С.В. Мосунов М.А. Савкина