Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 29 апреля 2016 г. N Ф06-7668/16 по делу N А12-35321/2015

г. Казань

29 апреля 2016 г.

Дело N А12-35321/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 апреля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 апреля 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Сабирова М.М.,

судей Желаевой М.З., Топорова А.В.,

в отсутствие:

лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета финансов Волгоградской области, г. Волгоград,

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 22.10.2015 (судья Прудникова Н.И.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2016 (председательствующий судья Самохвалова А.Ю., судьи Агибалова Г.И., Макаров И.А.)

по делу N А12-35321/2015

по исковому заявлению администрации городского поселения г. Котово Волгоградской области, Волгоградская область, г. Котово, к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва, к Волгоградской области в лице Комитета финансов Волгоградской области о взыскании убытков, с участием в деле в качестве третьих лиц Управления Федерального казначейства по Волгоградской области, г. Волгоград, Комитета по строительству Волгоградской области, г. Волгоград,

УСТАНОВИЛ:

администрация городского поселения г. Котово Волгоградской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин), к Волгоградской области в лице Комитета финансов Волгоградской области (далее - Комитет финансов) о взыскании за счёт средств казны 728 892 руб. 32 коп. убытков и процентов за пользование чужими денежными средствами на взысканную сумму с даты вступления судебного акта в законную силу по день уплаты средств.

Исковое заявление мотивировано наличием у Администрации права требования компенсации расходов в связи с предоставлением жилого помещения.

В качестве третьих лиц по делу, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, Администрацией определены Управление Федерального казначейства по Волгоградской области и Комитет по строительству Волгоградской области.

Управление Федерального казначейства по Волгоградской области в возражениях по делу просило отказать в удовлетворении требований к Российской Федерации, поскольку предъявленные в рамках настоящего дела расходы относятся к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации - Волгоградской области.

Комитет по строительству Волгоградской области в отзыве на исковое заявление указал, что исковые требования подлежат удовлетворению за счёт Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 22.10.2015 исковые требования о взыскании убытков удовлетворены с Волгоградской области, за счёт средств казны, в остальной части иска отказано.

Решение суда первой инстанции мотивировано отнесением понесённых Администрацией расходов к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации, проценты взысканию не подлежат.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2016 решение суда первой инстанции от 22.10.2015 оставлено без изменения.

В обоснование принятого по делу судебного акта апелляционный суд указал на правомерность выводов суда первой инстанции.

Не согласившись с выводами судебных инстанций, Комитет финансов обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит состоявшиеся судебные акты в части взыскания с Волгоградской области отменить и отказать в удовлетворении требований к Волгоградской области.

В обоснование поданной по делу кассационной жалобы Комитет финансов ссылается на незаконность и необоснованность судебных актов. Судебными инстанциями, по мнению заявителя кассационной жалобы, не учтено следующее: Волгоградской областью предоставлялась финансовая поддержка г. Котово, нуждающееся лицо поставлено на учёт до 01.01.2015, предусмотренная законом о бюджете области дотация перечислена городскому поселению в полном объёме, предоставление жилого помещения относится к полномочиям органа местного самоуправления.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена судебной коллегией в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, извещённых надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Проверив законность принятых по делу судебных актов, правильность применения норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы Комитета финансов, судебная коллегия суда округа не находит правовых оснований для удовлетворения поданной по делу кассационной жалобы.

Из представленных в материалы дела доказательств усматривается следующее.

На основании постановления Администрации от 27.06.2014 N 323 Соломаткина В.В. принята на учёт граждан нуждающихся в помещениях предоставляемых по договорам социального найма с включением в общий список и список учёта граждан по категории "инвалиды, семьи, имеющие детей инвалидов".

Решением Котовского районного суда Волгоградской области от 09.10.2014 по делу N 2-902/2014 по иску прокурора Котовского района в защиту интересов Соломаткиной В.В. на Администрацию возложена обязанность обеспечить последнюю по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленной нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма.

В обоснование решения суд общей юрисдикции указал, что Соломаткина В.В. имеет заболевание, указанное в Перечне тяжёлых форм хронических заболеваний при которых невозможно проживание граждан в одной квартире, утверждённом Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2006 N 378. Проживание Саломаткиной В.В. совместно с другими гражданами в одной квартире невозможно и она имеет право на дополнительную жилую площадь и на внеочередное получение жилья.

На основании постановления Администрации от 24.03.2015 N 125 "О предоставлении жилого помещения по договору социального найма Саломаткиной В.В." между Администрацией и Соломаткиной В.В. был заключён договор социального найма на жилое помещение - квартира, в доме 29 по ул. Свердлова в г. Котово.

По договору от 21.04.2015 N 456 предоставленная по договору социального найма Соломаткиной В.В. квартира передана её в собственность.

Согласно отчёту от 26.06.2015 об оценке рыночной стоимости квартиры, расположенной по адресу г. Котово, ул. Свердлова, 29, составленному ООО "Аналитик Центр", рыночная стоимость квартиры составляет 840 393 руб.

В связи с необходимостью несения расходов по предоставлению жилого помещения при отсутствии их возмещения из соответствующего бюджета Администрация обратилась в суд с требованиями по настоящему делу.

Удовлетворяя требования Администрации, судебные инстанции исходили из следующего.

Специальное регулирование обеспечения жилыми помещениями инвалидов, принятых на учёт в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005, предусмотрено положениями статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ).

В отношении инвалидов, принятых на учёт в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005, указанной статьей предусмотрено обеспечение жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Пунктом 4 части 1 статьи 51, пунктом 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжёлых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" лица, страдающие заболеваниями из утверждённого перечня, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.

В силу части 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданам, состоящим на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления.

Отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учёт после 01.01.2005, не может служить основанием к отказу в выполнении государством взятых на себя публично-правовых обязательств.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, её виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счёт средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона N 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьёй 17 Закона N 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учёт и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учёт после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14, 50) (далее - Закон N 131-ФЗ), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учёту граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

В материалы дела не представлены доказательства того, что Администрация или субъект Российской Федерации (Волгоградская область) обращались к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за выделением денежных средств на приобретение жилья инвалиду Саломаткиной В.В.

Противоправность действий (бездействия) Российской Федерации и причинная связь между этими действиями (бездействием) и убытками истца не доказана.

Источник финансирования затрат, связанных с предоставлением после 01.01.2005 жилья инвалидам и приравненным к ним категориям граждан, определён статьями 49, 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Исполнение администрацией решения суда о предоставлении жилых помещений не может быть отнесено к категории реализация решений органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетов других уровней, по смыслу статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Из системного толкования вышеприведенных норм права следует, что обеспечение жильем инвалидов и их семей, вставших на учёт после 01.01.2005, подлежит финансированию за счёт субъектов Российской Федерации, а применительно к порядку предоставления жилых помещений на условиях социального найма - за счёт субъекта Российской Федерации.

Согласно положений статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причинённый гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счёт казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно части 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", рассматривая иски, предъявленные согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причинённого в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

С учётом изложенного, судебные инстанции пришли к выводу об удовлетворении исковых требований и взыскании с Волгоградской области в лице Комитета финансов за счёт средств казны Волгоградской области в пользу Администрации 728 892 руб. 32 коп. убытков, возникших в связи с предоставлением жилого помещения Саломаткиной В.В.

В то же время, удовлетворяя исковые требования Администрации, судебные инстанции не дали надлежащей оценки имеющимся в материалах дела доказательствам финансирования муниципального образования из средств бюджета субъекта федерации.

Объём финансовой поддержки муниципальных образований определяется исходя из имеющихся собственных доходов бюджета муниципального образования в соответствии с законом Волгоградской области от 26.07.2005 N 1093-ОД "О межбюджетных отношениях в Волгоградской области".

При составлении и утверждении бюджета субъекта федерации по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов от налога на доходы физических лиц.

Указанный дополнительный норматив рассчитывается как отношение расчётного объёма дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объёму налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта федерации по территории соответствующего поселения.

Законом Волгоградской области от 20.12.2013 N 182-ОД "Об областном бюджете на 2014 и плановый период 2015 и 2016 годов" утверждён объём областного фонда финансовой поддержки поселений на 2014 год в сумме 1 041 793 000 руб. и его распределение в форме дотаций согласно приложению 21 к Закону.

Согласно приложению N 21 к указанному закону об областном бюджете городскому поселению г. Котово предусмотрена дотация в размере 15 471 000 руб., перечисленная субъектом федерации в полном объёме.

Законом Волгоградской области от 20.11.2014 N 151-ОД "Об областном бюджете на 2015 и плановый период 2016 и 2017 годов" утверждён объём областного фонда финансовой поддержки поселений на 2015 год в сумме 942 291 000 руб. и его распределение в форме дотаций согласно приложению 22 к Закону.

Согласно приложению N 22 к данному закону об областном бюджете городскому поселению г. Котово предусмотрена дотация в размере 23 268 000 руб. Согласно доводам Комитета финансов, на момент рассмотрения дела в суде, дотация перечислена поселению в размере 2 1329 000 руб.

Кроме того, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов Котовскому муниципальному району расчётная дотация заменена дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Дополнительный норматив составляет 38,29% от полученных доходов от налога на доходы физических лиц.

В обжалованных по настоящему делу судебных актах отсутствуют выводы судебных инстанций относительно использования муниципальным образованием полученных от субъекта федерации дотационных денежных средств.

Кроме того, судебная коллегия суда округа считает необходимым указать следующее.

Приходя к выводу о наличии оснований для привлечения субъекта федерации к ответственности по основаниям, предусмотренным статьёй 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судебными инстанциями не исследован вопрос наличия причинно-следственной связи между утратой муниципальным образованием жилого помещения в связи с возникновением на него права собственности у физического лица, что повлекло причинение заявленных по делу убытков, и действиями (бездействием) субъекта федерации по обеспечению муниципального образования достаточными финансовыми средствами в рамках выполнения государственных полномочий в целях исполнения федерального законодательства. При этом право собственности физического лица на спорное нежилое помещение возникло на основании законодательства о приватизации.

При изложенных выше обстоятельствах выводы судебных инстанций о наличии оснований для удовлетворения исковых требований сделаны при не полном выяснении обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, в связи с чем обжалованные по делу судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду необходимо с учётом вышеизложенного установить правомерность предъявления требований Администрацией в рамках настоящего дела.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 22.10.2015 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2016 по делу N А12-35321/2015 отменить.

Дело за указанным номером направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области.

Кассационную жалобу удовлетворить частично.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

М.М. Сабиров

Судьи

М.З. Желаева А.В. Топоров