Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 29 марта 2017 г. N Ф06-18793/17 по делу N А12-46394/2016

г. Казань

29 марта 2017 г.

Дело N А12-46394/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 23 марта 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 марта 2017 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,

судей Егоровой М.В., Мухаметшина Р.Р.,

при участии представителей:

Комитета ветеринарии Волгоградской области - Цверкуновой И.Д., доверенность от 10.01.2017 N 01-09/43, Бубновой А.Д., доверенность от 22.03.2017 N 01-09/3023,

общества с ограниченной ответственностью "Мясокомбинат "Калачевский" - Козловой М.Ю., доверенность от 10.03.2017,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета ветеринарии Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 30.09.2016 (судья Пономарев А.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2016 (председательствующий судья Веряскина С.Г., судьи Акимова М.А., Луговской Н.В.)

по делу N А12-46394/2016

по заявлению Комитета ветеринарии Волгоградской области (г. Волгоград, ИНН 3444067980, ОГРН 1023403439278) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград) о признании недействительным предупреждения заинтересованные лица: общество с ограниченной ответственностью "Мясокомбинат "Калачевский" (Волгоградская область, г. Калач-на-Дону), Государственное бюджетное учреждение Волгоградской области "Волгоградская городская станция по борьбе с болезнями животных" (г. Волгоград),

УСТАНОВИЛ:

Комитет ветеринарии Волгоградской области (далее - Комитет) обратился в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - УФАС по Волгоградской области, Управление, антимонопольный орган) от 05.07.2016 N 03-7/4078 о прекращении действий (бездействия) нарушения антимонопольного законодательства. Заявителю предписано привести в соответствие с требованиями пункта 9 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) прейскурант на платные ветеринарные услуги, оказываемые государственными учреждениями ветеринарии Волгоградской области, утвержденный приказом Комитета от 30.10.2012 N 270, исключив из раздела 3 пункт 3.3. "Идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) животных, продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения)".

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены общество с ограниченной ответственностью "Мясокомбинат "Калачевский", Государственное бюджетное учреждение Волгоградской области "Волгоградская городская станция по борьбе с болезнями животных".

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 30.09.2016, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2016, в удовлетворении заявленных требований полностью отказано.

В кассационной жалобе Комитет, ссылаясь на неправильное применение судами норм процессуального и материального права, просит решение и постановление судов отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представители ответчика, государственного бюджетного учреждения Волгоградской области "Волгоградская городская станция по борьбе с болезнями животных" в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом извещены.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), жалоба рассматривается в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, приказом Комитета от 29.06.2015 N 329а "О внесении изменений в приказ Комитета ветеринарии Волгоградской области от 30.10.2012 N 270 "Об утверждении прейскуранта на платные ветеринарные услуги, оказываемые государственными учреждениями ветеринарии Волгоградской области, и положения о порядке оплаты ветеринарных услуг, оказываемых государственными учреждениями ветеринарии Волгоградской области физическим и юридическим лицам", раздел 3 "Клинический осмотр животных, выдача ветеринарных сопроводительных документов" изложен в новой редакции с наименованием "Клинический осмотр животных, идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения)". Из ранее действовавшей редакции исключены пункты 3.3. "Оформление и выдача ветеринарных свидетельств по формам N 1, 2, 3" и пункт 3.4. "Оформление и выдача ветеринарной справки по форме N 4".

В прейскуранте в редакции приказа Комитета от 29.06.2015 N 329а пункт 3.3 изложен в следующей редакции: "Идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) животных, продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения) за границы муниципальных районов, городских округов г. Волгоград и г. Волжский, а также в страны Таможенного союза".

Пункт 3.4 прейскуранта изложен в следующей редакции: "Идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) животных, продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения) в пределах границ муниципальных районов, городских округов г. Волгоград и г. Волжский".

Приказ Комитета от 29.06.2015 N 329а опубликован в газете "Волгоградская правда" от 07.07.2015 N 118 и вступил в силу 17.07.2015.

Антимонопольный орган вынес предупреждение от 05.07.2016 N 03-7/4078, которым Комитету предписано привести в соответствие с требованиями пункта 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции прейскурант на платные ветеринарные услуги, оказываемые государственными учреждениями ветеринарии Волгоградской области, утвержденный приказом Комитета от 30.10.2012 N 270, исключив из раздела 3 пункт 3.3. "Идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) животных, продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения)".

Комитет оспорил предупреждение Управления в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды обоснованно исходили из следующего.

На основании пункта 2, 3 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Из приведенной нормы следует, что любые действия (бездействие) перечисленных субъектов, результатом которых является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, если только необходимость совершения таких действий (бездействия) прямо не предусмотрена федеральными законами, являются недопустимыми.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" при реализации пищевых продуктов, материалов и изделий граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и юридические лица обязаны соблюдать требования нормативных документов.

Порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов установлен Правилами организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденными Приказом Минсельхоза Российской Федерации от 16.11.2006 N 422 (далее - Правила N 422).

Согласно пункту 1.2 Правил N 422 ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок (далее - грузы), подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации.

Разделом 2 Правил N 422 установлено, что ветеринарные свидетельства форм 1, 2, 3 (при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации) и ветеринарные справки формы 4 (при перевозке грузов в пределах района (города) выдают учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии.

Перечнем платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями, учреждениями Государственной ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденным Минсельхозом России от 20.01.1992 N 2-27-145 и согласованным с Министерством экономики и финансов Российской Федерации от 28.01.1992 N 5-ф, выдача ветеринарных документов (ветеринарных свидетельств, справок, паспортов и регистрационных удостоверений) отнесена к платным ветеринарным услугам.

Порядок и условия данных услуг определены в Правилах оказания платных ветеринарных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 N 898 (далее - Правила N 898).

На основании пункта 2 Правил N 898 к платным ветеринарным услугам относится, в том числе, оформление и выдача ветеринарных документов (ветеринарные проходные свидетельства, сертификаты, справки, паспорта, регистрационные удостоверения и др.).

Как верно отмечено судами, из смысла статей 1, 8 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии), пунктов 1, 2, 4 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706, определяющих содержание деятельности по государственному ветеринарному контролю (надзору) органами Госветнадзора, следует, что услуги по выдаче на основании обращений юридических и физических лиц ветеринарных справок и свидетельств не относятся к мероприятиям по ветеринарному контролю (надзору), осуществляемым должностным лицами Государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

Следовательно, является правильным вывод о том, что выдача ветеринарных справок и свидетельств является услугой, взимание платы за выдачу ветеринарных документов не противоречит действующему законодательству, оформление и выдача учреждением ветеринарных документов на продукцию не является формой государственного ветеринарного надзора, а имеет своей целью подтверждение факта ветеринарного благополучия товара, что связано с осуществлением уставной деятельности учреждения.

Сам по себе факт выдачи учреждением платных ветеринарных справок не влияет на конкуренцию на рынке реализации продукции животного происхождения и не является нарушением антимонопольного законодательства.

Согласно пунктам 1 и 4 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706 (далее - Положение о государственном ветеринарном надзоре), в соответствии со статьей 8 Закона о ветеринарии, должностные лица Государственной ветеринарной службы Российской Федерации осуществляют в пределах обслуживаемой территории государственный ветеринарный надзор за соблюдением ветеринарных правил при производстве, заготовках, хранении, перевозках и реализации продуктов и сырья животного происхождения.

Основным содержанием государственного ветеринарного надзора является профилактика заразных и массовых незаразных болезней животных и обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарном отношении путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений ветеринарного законодательства (пункт 5 Положения о государственном ветеринарном надзоре).

Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 N 422, предусматривают, что ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок (далее - грузы), подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации (пункт 1.2). Партии грузов, перечисленных в Приложении N 19 к настоящим Правилам, должны сопровождаться: ветеринарными свидетельствами форм N 1, 2, 3 - при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации; ветеринарными справками формы N 4 - при перевозке грузов в пределах района (города) (пункт 1.3). Ветеринарные свидетельства форм N 1, 2, 3 и ветеринарные справки формы N 4 выдают учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии (пункт 2.1).

В связи с принятием Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 N 898 в соответствии с Законом о ветеринарии разработаны и утверждены Правила оказания платных ветеринарных услуг, которые определяют порядок и условия предоставления платных ветеринарных услуг владельцам (физическим лицам) животных, продуктов животноводства и других видов продукции, подконтрольной ветеринарной службе.

Статья 2.1 Закона о ветеринарии определяет ветеринарные правила как нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные для исполнения физическими лицами и юридическими лицами требования, в том числе при оформлении ветеринарных сопроводительных документов, назначении и проведении ветеринарно-санитарной экспертизы.

Разработка и утверждение ветеринарных правил отнесена к компетенции федерального органа исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.

Данным Законом установлено, что ветеринарными правилами не могут закрепляться полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, устанавливаться обязанности физических лиц и юридических лиц получать разрешения, аккредитации, аттестации, заключения и иные акты органов государственной власти или органов местного самоуправления, подведомственных им организаций, а также не могут устанавливаться требования о направлении уведомлений или иной информации в указанные органы и организации, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Пунктом 7 статьи 2.3 Закона о ветеринарии определено, что форма и порядок оформления ветеринарных сопроводительных документов, за исключением формы и порядка оформления, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, устанавливаются ветеринарными правилами организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2.3 Закона о ветеринарии установлено, что порядок назначения лабораторных исследований подконтрольных товаров (в том числе уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них продукции), включая перечень оснований для проведения таких исследований, в целях оформления ветеринарных сопроводительных документов утверждает федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.

С учётом вышеуказанных положений закона, определяющих, что обязательные для исполнения физическими лицами и юридическими лицами требования, в том числе при оформлении ветеринарных сопроводительных документов, должны содержаться в ветеринарных правилах, а также исходя из того, что Законом о ветеринарии и ветеринарными правилами, определяющими порядок оформления ветеринарных сопроводительных документов такая форма контроля как идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) животных, продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения) не предусмотрена, суды правомерно поддержало вывод Управления о том, что организация работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов урегулирована нормами закона. При этом закон не допускает установления обязанности физических лиц и юридических лиц получать разрешения, аккредитации, аттестации, заключения и иные акты органов государственной власти или органов местного самоуправления, подведомственных им организаций.

В силу положений статей 2.1 и 2.3 Закона о ветеринарии, закрепляющих понятие ветеринарных правил, определяющих содержание ветеринарных правил и устанавливающих, что порядок работы по организации выдачи ветеринарных сопроводительных документов может определяться только ветеринарными правилами, с учётом того, что разработка и утверждение ветеринарных правил отнесена к исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии, судами признан обоснованным вывод антимонопольного органа о том, что признание идентификации обязательной при оформлении ветеринарных сопроводительных документов содержит признаки нарушения пункта 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Статья 15 Закона о защите конкуренции устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) в том числе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Пункт 9 части 1 указанной нормы содержит запрет на установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг.

Таким образом, антимонопольным органом установлены признаки нарушения требований пункта 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 39.1 указанного закона в случае выявления признаков нарушения положений статьи 15 Закона о защите конкуренции в обязательном порядке антимонопольным органом выдаётся предупреждение.

В результате внесения изменений в Закон о защите конкуренции обязательной стадией выдача предупреждения до возбуждения производства по делу о нарушении, предусмотренном 15 статьёй указанного закона, стала уже после возбуждения (21.10.2015) дела N 15-01-15-03/838.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

На основании изложенного судебной коллегией кассационной инстанции не принимается довод заявителя о недоказанности антимонопольным органом в его действиях состава антимонопольного правонарушения.

Судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Доводы заявителя кассационной жалобы судом кассационной инстанции отклоняются как направленные по существу на переоценку установленных судами фактических обстоятельств и имеющихся в материалах дела доказательств, что в силу статьи 286 АПК РФ не допускается

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 30.09.2016 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2016 по делу N А12-46394/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Н. Ольховиков

Судьи

М.В. Егорова Р.Р. Мухаметшин