Приложение. Основные направления тарифной политики в сфере теплоэнергетики, электроэнергетики, водоснабжения и водоотведения, городского транспорта в г. Москве на 2010-2012 гг.

Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 25 августа 2009 г. N 815-ПП

Основные направления тарифной политики в сфере теплоэнергетики, электроэнергетики, водоснабжения и водоотведения, городского транспорта в городе Москве на 2010-2012 гг.

Тарифная политика Правительства Москвы направлена на обеспечение развития регулируемой сферы. Правительство Москвы создает субъектам тарифного регулирования (регулируемым организациям) условия для капиталовложений в генерирующий и сетевой комплекс, реконструкции и модернизации оборудования, введения новых объектов энергетической инфраструктуры, повышения надежности и стабильности снабжения энергетическими ресурсами.

Целью тарифного регулирования является обеспечение бесперебойной и надежной поставки энергоресурсов и услуг регулируемых организаций в соответствующем спросу объеме.

Основным механизмом достижения поставленной цели является формирование тарифов, учитывающих необходимость технологического обновления, восстановления и развития основных фондов регулируемых организаций.

Для достижения поставленной цели Региональная энергетическая комиссия города Москвы (РЭК Москвы) решает следующие задачи:

- оперативный поиск баланса экономических интересов регулируемых организаций и потребителей их услуг при формировании каждого тарифного решения;

- обеспечение соответствия тарифных решений программам Правительства Москвы;

- стимулирование энергосбережения при использовании энергетических ресурсов всеми категориями потребителей;

- повышение объективности тарифных решений за счет расширения перечня факторов, учитываемых при их принятии;

- создание эффективной системы контроля исполнения регулируемыми организациями тарифных решений, прежде всего при реализации инвестиционных программ;

- совершенствование системы тарифного регулирования.

Несмотря на то что решениями Правительства Российской Федерации и Правительства Москвы срок бюджетного планирования сокращен до одного года, основные направления тарифной политики определены на среднесрочную перспективу исходя из понимания необходимости опережающего развития инфраструктуры, в первую очередь энергетики, по отношению к другим отраслям городского хозяйства.

В 2009-2010 гг. будет проведена работа по доработке нормативной и методической базы тарифного регулирования, что позволит выполнить основные направления тарифной политики на период до 2012 года.

1. Базовые направления тарифного регулирования

1.1. Продолжение работы по конкретным вопросам тарифного регулирования, начатой в 2007-2008 гг.: котловой метод при расчете тарифа на передачу электрической энергии, двухставочный тариф на тепло, нормативы расходов топлива и технологических потерь и другие. Сроки принятия решений в связи с нестабильной экономической ситуацией могут смещаться, но ни один вопрос с повестки дня не снимается.

1.2. Планомерное решение традиционной проблемы тарифного регулирования - соотношение социальной и инвестиционной характеристик каждого тарифного решения. При обеспечении экономической обоснованности тарифов ограничением является необходимость соблюдения социальной справедливости и соответствия платы полученным потребителем выгод. Расширение использования методов факторного анализа и учета затрат по видам деятельности должно позволить сократить объем перекрестного субсидирования, объективно распределить бремя между различными категориями потребителей.

1.3. Ориентация тарифов на персонифицированный учет потребляемых ресурсов.

1.4. Постоянная проработка перспективных направлений тарифной политики:

- повышение инвестиционной привлекательности регулируемых организаций, создание прозрачного алгоритма возврата инвестиций;

- снижение административных барьеров при использовании расширенного тарифного меню;

- стимулирование предпринимательской деятельности в любой сфере как основы экономического развития и стабильности экономики города Москвы;

- повышение культуры потребления энергоресурсов в городе Москве;

- стимулирование энергосбережения в городе Москве.

1.5. РЭК Москвы обеспечивает концентрацию усилий на приоритетных в условиях кризиса вопросах:

- оперативный мониторинг, оценка рисков невыполнения согласованных инвестиционных программ регулируемых организаций;

- координация действующих обязательств Правительства Москвы с возможностями и ограничениями регулируемых организаций;

- обеспечение безопасности и надежности функционирования сферы регулирования за счет реконструкции и модернизации действующих объектов;

- предупреждение "расчетной" проблемы роста тарифов в условиях возможного сокращения/увеличения объема сбыта товаров и услуг и, соответственно, изменения необходимой валовой выручки регулируемых организаций;

- методическая работа с регулируемыми организациями по вопросам оптимизации структуры расходов и снижения издержек;

- оптимизация административных процедур и практики работы самой комиссии.

В 2009-2010 гг. РЭК Москвы должна обеспечить рассмотрение расширенного по сравнению с предыдущими годами спектра возможных тарифных решений и допускать возможность внеплановых оперативных тарифных решений, вызванных текущей экономической ситуацией. Все тарифные решения должны приниматься на основе анализа текущего состояния регулируемых организаций и ограничений, заданных решениями Правительства Москвы и Федеральной службы по тарифам (ФСТ России).

2. Основные меры по совершенствованию механизмов тарифного регулирования

Для систематизации тарифного регулирования на основе обобщения административной практики, накопленной за годы работы РЭК Москвы, сформированы три блока мер, направленных на решение поставленных задач.

2.1. Меры нормативного характера ("задать правила"):

- доработка и закрепление решением Правительства Москвы сложившейся практики согласования, утверждения и контроля за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утверждения технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, дачи заключений на инвестиционные программы и мониторинга выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;

- уточнение распределения полномочий и ответственности органов исполнительной власти города Москвы при формировании на территории города Москвы балансов электрической (тепловой) энергии и мощности генерирующих и сетевых компаний и сводного баланса города Москвы;

- согласование и урегулирование с соответствующими федеральными органами исполнительной власти вопросов, относящихся к предметам совместного ведения;

- иные действия по совершенствованию нормативной базы существующих и внедрению новых механизмов тарифного регулирования.

2.2. Меры административного характера ("обеспечивать соблюдение правил"):

- использование контрольных полномочий, предусмотренных Положением о Региональной энергетической комиссии города Москвы;

- оперативное внедрение новых методик установления тарифов, принятых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти;

- постоянный мониторинг ситуации в сфере регулирования и при необходимости оперативная ее корректировка в виде уточнения балансовых и (или) тарифных решений (при принятии соответствующего решения ФСТ России);

- совершенствование организации технологического присоединения к электрическим сетям в городе Москве за счет оптимизации работы службы "одного окна";

- усиление аналитической работы, обобщение практики для подготовки новых методических решений, например, в части анализа финансово-хозяйственной деятельности регулируемых организаций;

- развитие систем учета потребления (приборы учета индивидуального потребления, многоставочные тарифы для выравнивания пиковых нагрузок, одноставочные тарифы, дифференцированные по числу часов потребления заявленной мощности, учет сезонных колебаний потребления ресурсов);

- подготовка информационных материалов для регулируемых организаций, объясняющих содержание, взаимосвязь и особенности применения правовых актов;

- расширенное взаимодействие с регуляторами федерального уровня (ФСТ России, Минэнерго России, Минтранс России, Минрегион России, Минэкономразвития России), в том числе в формах участия в рабочих группах ФСТ России и инициирования обсуждения вопросов тарифного регулирования, отнесенных к ведению других федеральных органов исполнительной власти.

2.3. Меры стимулирующего характера ("совершенствовать правила"):

- дальнейшее развитие и совершенствование на территории города Москвы рынка присоединенной мощности, высвобождаемой в результате проведения энергосберегающих мероприятий, в том числе в целях создания дополнительного механизма снижения издержек малого и среднего бизнеса при осуществлении технологического присоединения к распределительным электрическим сетям;

- разработка механизмов тарифного стимулирования энергосервисных компаний, внедряющих современные технологии в сферу конечного потребления энергоресурсов, создание рынка использования свободной мощности;

- разработка механизмов тарифного стимулирования управляющих компаний в жилом секторе, направленных на повышение энергоэффективности бытового потребления энергоресурсов;

- создание рыночных условий в сфере производства электрической и тепловой энергии, в том числе совершенствование практики стимулирования независимых производителей и поставщиков энергии, в первую очередь на базе альтернативных и возобновляемых источников энергии.

3. Открытость деятельности РЭК Москвы

Правительство Москвы приглашает все заинтересованные стороны к совместному обсуждению актуальных вопросов в области тарифного регулирования и выработке предложений по их решению.

Активное участие регулируемых организаций и представителей организаций потребителей их услуг в поиске сбалансированных, учитывающих разнонаправленные интересы решений позволит снизить настороженность, с которой традиционно воспринимаются любые тарифные решения. Регулируемые организации смогут в ходе обсуждения возможных альтернатив оперативно корректировать свои планы деятельности с учетом всего комплекса принимаемых решений.

Представители организаций потребителей товаров и услуг регулируемых организаций, понимая обоснованность принимаемых решений, смогут донести информацию до индивидуальных потребителей, взяв на себя функцию разъяснения принятых тарифных решений.

Такое сотрудничество позволит РЭК Москвы сконцентрировать свои ограниченные ресурсы на неизбежных в меняющихся и плохо прогнозируемых условиях дополнительных регулирующих действиях и на повышении исполняемости принятых тарифных решений, в том числе за счет контрольной функции.

4. Общественно-экспертный совет при РЭК Москвы

В условиях нестабильной экономической ситуации Правительство Москвы считает важным обозначить всем заинтересованным сторонам возможные ориентиры для формирования рациональных ожиданий.

Основным механизмом повышения открытости деятельности РЭК Москвы является создание и постоянная работа Общественно-экспертного совета при РЭК Москвы.

В 2009 году сформирована антикризисная комиссия РЭК Москвы, практика работы которой ляжет в основу организации деятельности Общественно-экспертного совета.

К участию в работе Общественно-экспертного совета при РЭК Москвы приглашаются регулируемые организации, общественные организации потребителей товаров и услуг регулируемых организаций, представители отраслевых и функциональных департаментов города Москвы, профильные экспертные организации, депутаты Московской городской Думы, представители ФСТ России.

Обязательному обсуждению в режиме Общественно-экспертного совета при РЭК Москвы подлежат вопросы, выходящие за пределы компетенции РЭК Москвы, но от решения которых зависят тарифные решения РЭК Москвы - например, вопросы установления оптовых цен на электроэнергию, работы рынка электрической мощности.

Также в режиме Общественно-экспертного совета при РЭК Москвы будут обсуждаться связанные с социальной ответственностью регулируемых организаций вопросы формирования затрат, оптимизации налогообложения.

По мере накопления опыта публичного обсуждения различных вопросов Общественно-экспертный совет при РЭК Москвы сможет выполнять функцию арбитра: по отдельным вопросам, при готовности к такой форме взаимодействия заинтересованных сторон. Таким образом, в некоторых случаях не потребуется обращение за разрешением спорных вопросов в ФСТ России или в судебные инстанции, что повысит оперативность принятия решений.

Общественно-экспертный совет при РЭК Москвы должен стать площадкой для обсуждения постоянно возникающих между регулируемыми организациями спорных вопросов и выработки согласованных решений - например, в форме типового договора на поставку товаров (услуг).

5. Контрольные полномочия РЭК Москвы

В настоящее время контрольные полномочия, предусмотренные Положением о Региональной энергетической комиссии города Москвы, используются как форма последующего контроля при получении обращения (жалобы), но не как регулярная планомерная деятельность.

При постоянно возрастающем объеме работы и объективной необходимости проведения контрольных мероприятий РЭК Москвы важно отрабатывать технологию предупреждения нарушений, а не принимать дополнительные решения по устранению их последствий. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предъявляет новые требования к организации и осуществлению регионального государственного контроля (надзора), в том числе ряд организационных мер и мер нормативно-правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации.

По итогам оценки перспектив осуществления регионального государственного контроля (надзора) в сфере тарифного регулирования и анализа практики применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Кодекса города Москвы об административных правонарушениях организационная структура РЭК Москвы может быть изменена.

6. Период тарифного регулирования

Накопленный опыт принятия тарифных решений и формирования балансов свидетельствует о необходимости повышения достоверности предоставляемой регулируемыми организациями информации, в первую очередь периодической отчетности и инвестиционных программ.

Возможным способом решения данной проблемы, распространенным в мировой практике и используемым в некоторых регионах Российской Федерации, является координация периода тарифного регулирования со сроками формирования бухгалтерской и налоговой отчетности.

Предложения по вопросу переноса начала периода тарифного регулирования, оценка преимуществ и рисков такого решения будут вынесены на обсуждение ФСТ России, Общественно-экспертного совета при РЭК Москвы и участников потребительского рынка города Москвы.

7. Автоматизация деятельности РЭК Москвы

В 2008-2009 гг. РЭК Москвы проводит проверку и оценку эффективности применения регионального сегмента Единой информационной аналитической системы (ЕИАС). По итогам проверки до полномасштабного внедрения ЕИАС будут оценены преимущества и сложности, связанные с ее использованием. С одной стороны, использование ЕИАС предопределено решением ФСТ России и направлено на создание единой для Российской Федерации системы мониторинга и балансировки генерации, передачи и потребления ресурсов. С другой стороны, внедрение ЕИАС потребует от регулируемых организаций настройки своих систем учета и отчетности на унифицированные формы, предусмотренные в ЕИАС.

РЭК Москвы возобновляет работу по учету всех видов и объемов производимой на территории города Москвы энергии. В 2009-2010 гг. будет сформирован Единый информационный центр ведения балансов энергии (мощности).

Ряд мероприятий по повышению оперативности межведомственного взаимодействия предусмотрен в рамках Городской целевой программы "Электронная Москва (2009-2011 гг.)". По мере формирования модулей электронного правительства РЭК Москвы будет вносить в другие исполнительные органы власти города Москвы предложения в части предоставления информации и организации взаимодействия по вопросам, отнесенным к компетенции РЭК Москвы.

8. Отдельные вопросы тарифного регулирования

РЭК Москвы при принятии тарифных решений будет, с одной стороны, проводить единую политику в отношении регулируемых организаций, с другой стороны, учитывать отраслевую специфику.

8.1. Общесистемные вопросы:

8.1.1. Для своевременного формирования плановых балансов тепловой и электрической энергии (мощности) РЭК Москвы в 2009 году будет разработан новый порядок формирования балансов для города Москвы, введение в действие которого намечено на 2010 год.

8.1.2. В развитие планомерной работы над повышением обоснованности тарифов необходимо ужесточать контроль исполнения инвестиционных программ и целевого использования включенных в тариф затрат, ежегодно проводить работу по расчету и мониторингу нормативных удельных расходов топлива и нормативных технологических потерь энергии.

8.1.3. Необходимо решение вопроса о возможности перехода в отдельных сферах регулирования к установлению тарифов без непосредственного обращения субъектов регулирования (например, в коммунальном хозяйстве, основания для чего установлены Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ). Возможные предложения будут сформированы с учетом опыта субъектов Российской Федерации по установлению тарифа "эталонной компании".

8.1.4. Вопрос о целесообразности применения, о сроках и масштабах внедрения методики установления тарифов с учетом доходности инвестированного капитала ("методика RAB") будет рассматриваться с учетом развития экономической ситуации, характеристик инвестиционной программы и инициатив регулируемых организаций. Поскольку использование данной методики предполагает длительный период оценки и затрагивает смежные вопросы (технологическое присоединение, формирование балансов), решения будут приниматься индивидуально и с установлением переходного периода.

8.1.5. До окончания работы по созданию системы индивидуального учета потребления товаров и услуг регулируемых организаций продолжается использование обоснованных лимитов потребления ресурсов различными категориями потребителей услуг энергоснабжающих организаций и организаций коммунального комплекса в городе Москве.

8.2. Особенности регулирования в сфере электроэнергетики:

8.2.1. Возможности использования тарифов экономического развития (ТаЭР) объективно сокращаются по мере увеличения доли электроэнергии, продаваемой на оптовом рынке по нерегулируемым ценам. Для сохранения практики стимулирующих тарифов в настоящее время РЭК Москвы и Департамент топливно-энергетического хозяйства города Москвы прорабатывают вопрос формирования блока новых механизмов тарифного стимулирования энергосбережения, применение которых возможно уже при тарифном регулировании на 2010 год.

8.2.2. Практика использования "котлового" метода при формировании тарифа на услуги по передаче электроэнергии будет расширяться. РЭК Москвы на основе обобщения накопленного к настоящему моменту опыта представит в ФСТ России предложения для создания необходимой нормативной и методической базы по данному вопросу и при необходимости примет участие в работе профильной рабочей группы.

8.2.3. Мероприятия по введению одноставочных тарифов, дифференцированных по числу часов использования заявленной мощности, проведенные в 2008 году, показали возможности оптимизации расходов и объемов потребления - работа по данному направлению будет продолжена.

8.2.4. По мере принятия нормативов потребления ресурсов меню тарифных решений, стимулирующих энергосбережение, будет расширяться.

8.2.5. Совершенствуется взаимодействие участников при формировании платы за технологическое присоединение в режиме "одного окна" по строительству центров питания на период 2010-2012 гг. по оптимизированным инвестиционным программам энергетических компаний. В настоящее время рассматривается вопрос о введении предельного интервала ("вилки") размера платы за технологическое присоединение для защиты интересов как производителя (нижний уровень), так и потребителя (верхний уровень). Структура платы за технологическое присоединение может быть пересмотрена. В число рассматриваемых при ее определении параметров вводятся критерии надежности. В 2010 году будет решен вопрос об установлении стандартизированных ставок платы за технологическое присоединение по строительству распределительных сетей.

8.2.6. Рассматривается возможность оптимизации тарифов на электрическую энергию для конечных потребителей за счет корректировки правил функционирования оптового рынка. В 2010 году будет проанализировано изменение тарифов за счет участия генерирующих мощностей, ранее входивших в состав ОАО "Мосэнерго", в оптовом рынке электроэнергии, трансляции свободных цен на электрическую энергию с оптового на региональный рынок электроэнергии и увеличения стоимости мощности на оптовом рынке, обусловленного сокращением объемов мощности, востребованной на рынках электроэнергии. На основе анализа и оценки объема выпадающих доходов регулируемых организаций, связанных с увеличением расходов регулируемых организаций на оплату электроэнергии, приобретаемой энергосбытовыми организациями на оптовом рынке по свободным ценам, будут подготовлены предложения по корректировке соответствующих положений в нормативно-правовой базе функционирования энергетики.

8.3. Особенности регулирования в сфере теплоэнергетики:

8.3.1. Дата начала использования двухставочных тарифов на тепловую энергию и соответствующие коммунальные услуги зависят от решений ФСТ России и Минрегиона России. Со своей стороны РЭК Москвы совместно с другими департаментами города Москвы и регулируемыми организациями в 2009 году завершает подготовительную работу - в части пересмотра тепловых нагрузок, корректировки договоров энергоснабжения, уточнения формы платежного документа, информационно-разъяснительной работы, установки приборов учета.

8.3.2. Структура инвестиционных решений по развитию источников тепловой энергии и теплосетевого комплекса, сложившаяся к настоящему времени договорная схема, формирующая экономические отношения субъектов теплового хозяйства в городе Москве, требуют совершенствования.

Для урегулирования принципиальных спорных вопросов в тепловом хозяйстве города Москвы требуется принятие федерального закона "О теплоснабжении". В настоящее время формируется пакет поправок к проекту указанного федерального закона, позволяющих учесть региональные особенности функционирования теплоэнергетики. Ряд решений необходимо принять в рамках существующего законодательного поля. Соответствующие предложения в настоящее время готовятся и будут направлены на рассмотрение уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. До урегулирования вопросов на уровне федеральных нормативных актов РЭК Москвы обеспечит предоставление информации при рассмотрении дел в арбитражных судах и ФАС России.

8.4. Особенности регулирования в сфере городского транспорта:

В 2009 году формируется новая нормативная база тарифного регулирования транспортных организаций города Москвы. В ее состав, помимо порядка расчетов тарифов, войдет регламент осуществления процедуры тарифного регулирования, а также положение о формировании пакета обосновывающих документов. Тарифные решения в отношении транспортных организаций города Москвы начиная с 2010 года будут приниматься в соответствии с новыми правилами.

8.5. Особенности регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения:

В 2010 году на основе аналитических материалов Комплекса городского хозяйства Москвы о техническом состоянии объектов водоснабжения и водоотведения и оперативных данных регулируемых организаций о необходимом для их модернизации объеме средств будут оценена возможность проведения соответствующих работ за счет тарифных доходов и предусмотрены меры тарифного стимулирования переоснащения в водоснабжении и водоотведении.

9. Ожидаемое состояние тарифного регулирования

К 2012 году завершится формирование комплексного подхода к тарифному регулированию, основанного на согласовании действующих программ развития различных отраслей городского хозяйства, инициатив и законных интересов всех сторон - регулируемых организаций, потребителей их услуг и Правительства Москвы.

РЭК Москвы, в том числе на основе опыта, полученного во время кризиса, проведет работу по внесению изменений (дополнений) в нормативную базу тарифного регулирования - будут приняты необходимые нормативные акты РЭК Москвы и подготовлены проекты нормативных актов города Москвы, предложения по совершенствованию нормативной базы федерального уровня.

В соответствии с проводимым в рамках административной реформы сокращением вмешательства регулирующих органов в деятельность хозяйствующих субъектов, РЭК Москвы использует свои надзорные полномочия преимущественно как форму предварительного, а не последующего контроля. Также для обеспечения выполнения тарифных решений без применения контрольных полномочий организуется взаимодействие с общественностью города - создается практика предварительного обсуждения принимаемых решений и постоянной обратной связи при осуществлении тарифного регулирования. РЭК Москвы при работе с регулируемыми организациями продолжит установление рациональных ограничений, направленных на оптимизацию стоимости товаров и услуг регулируемых организаций за счет снижения производственных расходов, минимизации потерь произведенных ресурсов, сокращения перекрестного субсидирования, и обеспечивает оперативный мониторинг перечисленных параметров.

Издержки взаимодействия РЭК Москвы с регулируемыми организациями будут сокращены за счет упорядочения действующей нормативной и методической базы тарифного регулирования.

По мере совершенствования практики разработки, согласования, утверждения и контроля выполнения инвестиционных программ энергоснабжающих организаций и организаций коммунального комплекса степень обоснованности тарифных решений возрастет вследствие повышения достоверности и актуальности информации, рассматриваемой при их принятии.