Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 3 июля 2018 г. N Ф06-33601/18 по делу N А57-28129/2016

г. Казань

03 июля 2018 г.

Дело N А57-28129/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июня 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 июля 2018 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,

судей Петрушкина В.А., Фатхутдиновой А.Ф.,

при участии представителей:

индивидуального предпринимателя Панфиловой Ольги Павловны - Панфиловой О.П., лично, паспорт, Жогло С.И., доверенность от 07.05.2018,

администрации муниципального образования "Город Саратов" - Галицкой К.В., доверенность от 16.11.2017 N 02-04/105,

прокуратуры Саратовской области - Золина И.А., доверенность от 07.06.2018 N 8-13-2018,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов"

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2018 (председательствующий судья Кузьмичев С.А., судьи Землянникова В.В., Комнатная Ю.А.)

по делу N А57-28129/2016

по заявлению индивидуального предпринимателя Панфиловой Ольги Павловны (ИНН 645311639545) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на использование земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, для размещения: элементов благоустройства территории; пунктов проката спортивного инвентаря; спортивной и детской площадки; сезонных аттракционов, без предоставления земельного участка и установления сервитутов площадью 7742 кв. м, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Лебедева-Кумача В.И., сквер Победы, б/н, выраженного в письме от 10.10.2016 N 11-00/26326, обязать выдать разрешение на использование земельного участка для указанных целей сроком на 10 лет, заинтересованные лица: администрация муниципального образования "Город Саратов" (ИНН 6450011003), Комитет по управлению имуществом г. Саратова (ИНН 6450003860), третьи лица: администрация Ленинского района муниципального образования "Город Саратов" (ИНН 6453015253), Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Саратовской области Петриченко М.П., прокуратура Саратовской области,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Панфилова Ольга Павловна (далее - ИП Панфилова О.П., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с требованием о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на использование земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, для размещения: элементов благоустройства территории; пунктов проката спортивного инвентаря; спортивной и детской площадки; сезонных аттракционов, без предоставления земельного участка и установления сервитутов площадью 7742 кв. м, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Лебедева-Кумача В.И., сквер "Победа", б/н, выраженного в письме от 10.10.2016 N 11-00/26326, обязать выдать разрешение на использование земельного участка для указанных целей сроком на 10 лет.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 08.06.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2018 решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным отказ Комитета по управлению имуществом города Саратова в выдаче ИП Панфиловой О.П. разрешения на использование земельного участка выраженный в письме от 10.10.2016 N 11-00/26326, обязал администрацию муниципального образования г. Саратов (далее - администрация) выдать в двухнедельный срок со дня вступления в силу настоящего постановления ИП Панфиловой О.П. разрешение на использование земельного участка находящегося в муниципальной собственности, для размещения: элементов благоустройства территории; пунктов проката спортивного инвентаря; спортивной и детской площадки; сезонных аттракционов, без предоставления земельного участка и установления сервитутов площадью 7742 кв. м, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Лебедева-Кумача В.И., сквер "Победа", б/н.

Не согласившись с постановлением апелляционной инстанции, администрация муниципального образования "Город Саратов" обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемый судебный акт отменить, в удовлетворении заявления отказать, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

В соответствии со статьей 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв с 19.06.2018 до 26.06.2018. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Арбитражного суда Поволжского округа.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) по доводам, изложенным в кассационной жалобе.

Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, суд кассационной инстанции считает судебный акт подлежащим отмене, дело направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, 19.09.2016 ИП Панфилова О.П. обратилась к Главе администрации муниципального образования "Город Саратов" и председателю Комитета по управлению имуществом города Саратова с заявлением в порядке статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), о выдаче разрешения на использование земельного участка с кадастровым номером 64:48:040407:2288 находящегося в муниципальной собственности, площадью 7742 кв. м. сроком на 10 лет, по адресу: г. Саратов, ул. Лебедева-Кумача, б/н, сквер "Победа", Ленинский район, без предоставления земельного участка и установления сервитутов, в целях размещения объектов, виды которых установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300: элементов благоустройства территории; пунктов проката спортивного инвентаря; спортивной и детской площадки; сезонных аттракционов.

Рассмотрев названное заявление, Комитет по управлению имуществом города Саратова письмом от 10.10.2016 N 11-09/26326 отказал ИП Панфиловой О.П. в выдаче разрешения на использование испрашиваемого земельного участка, указав, что испрашиваемый участок ранее предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования администрации Ленинского района муниципального образования "Город Саратов" в целях благоустройства территории; участок может быть предоставлен по результатам отбора претендентов.

Не согласившись с названным отказом, предприниматель обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с настоящим заявлением.

Заявление предпринимателя поддержал в суде Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Саратовской области, а также прокурор Саратовской области, которые полагают оспариваемый отказ незаконным по причине того, что предприниматель предложила размещение на испрашиваемом земельном участке тех объектов, которые определены Перечнем видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 и обратилась в порядке, установленном постановлением Правительства Саратовской области от 27.02.2015 N 79-П "Об утверждении Положения о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов".

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок, на который предприниматель испрашивает разрешение, расположен в границах земельного участка, право пользования которым для целей благоустройства предоставлено третьему лицу - администрации Ленинского района на основании постановления Администрации муниципального образования "Город Саратов" от 24.02.2015 N 668 "О предоставлении администрации Ленинского района муниципального образования "Город Саратов" в постоянное (бессрочное пользование земельного участка в Ленинском районе для целей, не связанных со строительством)" (далее - постановление от 24.02.2015 N 668) и чье право зарегистрировано в установленном порядке и не оспорено заявителем.

Отменяя решение суда первой инстанции, признавая отказ в выдаче разрешения на использование земельного участка, незаконным, суд апелляционной инстанции исходил из того, что факт предоставления земельного участка для целей благоустройства администрации Ленинского района не имеет значения, поскольку решением Арбитражного суда Саратовской области от 25.10.2017 по делу N А57-18673/2017 названное постановление от 24.02.2015 N 668 признано незаконным, поэтому является недействительным с момента его издания; а принятый администрацией в ходе рассмотрения апелляционной жалобы новый акт органа местного самоуправления - постановление от 23.03.2018 N 591 "О разрешении на использование земельного участка" администрации Ленинского района для размещения элементов благоустройства не подлежит применению при разрешении данного спора, как противоречащий закону, в силу абзаца 13 статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Между тем, признавая отказ в выдаче разрешения на использование земельного участка незаконным только по мотиву признания недействительным акта органа местного самоуправления о предоставлении разрешения на испрашиваемый земельный участок другому лицу, суд апелляционной инстанции при разрешении спора оставил без достаточного исследования следующие фактические обстоятельства по делу.

В силу положений статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы во взаимосвязи со статьей 201 АПК РФ основаниями для признания незаконными решений (действий, бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц являются несоответствие оспариваемых решений (действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение данными решениями (действиями, бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута предусмотрено главой V.6 ЗК РФ.

Статьей 39.36 ЗК РФ регламентировано использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 39.36 ЗК РФ порядок и условия размещения указанных объектов, виды которых определены постановлением Правительства Российской Федерации, устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 утвержден перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (далее - Перечень). Пунктами 4, 19, 23, 24, 25, 26 названного Перечня предусмотрены такие виды объектов как: элементы благоустройства территории, пункты проката велосипедов и другого спортивного инвентаря, спортивные и детские площадки, сезонные аттракционы, нестационарные объекты для организации обслуживания зон отдыха населения, для размещения которых не требуется разрешение на строительство, передвижной зоопарк.

Правительство Саратовской области, являющееся органом исполнительной власти субъекта, постановлением от 27.02.2015 N 79-П утвердило Положение о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (далее - Постановление от 27.02.2015 N 79-П).

Пунктом 2 названного Постановления предусмотрено, что объекты, размещаются на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов на основании соответствующего решения органа государственной власти области или органа местного самоуправления области, уполномоченного на распоряжение соответствующими земельными участками.

Размещаемые объекты должны соответствовать документам территориального планирования соответствующего муниципального образования области (пункт 7).

В соответствии с пунктом 9 Постановления от 27.02.2015 N 79-П решение об отказе в использовании земельного участка принимается в случаях:

а) заявление подано с нарушением требований, установленных пунктами 3 - 5 настоящего Положения;

б) в заявлении указаны предполагаемые к размещению Объекты (Объект), не предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов";

в) в заявлении указана цель использования земель или земельного участка, не соответствующая назначению Объектов (Объекта);

г) размещение Объектов (Объекта) приведет к невозможности использования земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием;

д) размещаемые Объекты (Объект) не соответствуют утвержденным документам территориального планирования соответствующего муниципального образования области.

Из содержания вышеназванных нормативных правовых актов следует, что размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов не является произвольным. Без предоставления земельного участка на землях, находящихся в публичной собственности, может быть размещен только объект, указанный в Постановлении Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300, при этом размещение данного объекта имеет срочный характер и определяется исходя из цели размещения объекта.

В рассматриваемом случае, как установлено судами, испрашиваемый участок находится в составе и границах территории общего пользования, предназначенной для удовлетворения потребностей в отдыхе неограниченного круга лиц и имеющей в связи с этим особый правовой режим использования (сквер "Победы"), факт нахождения подтвержден документально и сторонами не оспаривается.

В соответствии с пунктом 1 статьи 262 ГК РФ под земельными участками общего пользования понимаются не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) территории общего пользования определены как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (пункт 12 статьи 85 ЗК РФ).

Исходя из содержания пункта 12 статьи 1 ГрК РФ, пункта 12 статьи 85 ЗК РФ и положений статьи 262 ГК РФ, перечень земель (территорий) общего пользования не является закрытым.

В соответствии с решением Саратовской городской Думы от 27.09.2007 N 20-185 (ред. от 23.11.2017) "О Правилах благоустройства территории муниципального образования "Город Саратов" к общественным пространствам отнесены свободные от транспорта территории общего пользования, в том числе пешеходные зоны, площади, улицы, скверы, бульвары, а также наземные, подземные, надземные части зданий и сооружений (галереи, пассажи, атриумы и другие), специально предназначенные для использования неограниченным кругом лиц в целях досуга, проведения массовых мероприятий, организации пешеходных потоков на территориях массового посещения общественного, делового назначения, объектов пассажирского транспорта (пункт 2.1).

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 15248/10, земельный участок, который относится к землям (территориям) общего пользования, не может быть выделен из земель общего пользования и предоставлен в пользование конкретному лицу.

Данный правовой подход подлежит применению и к случаям использования земельных участков, находящихся в публичной собственности, без их предоставления и установления сервитута.

Следует учесть, что использование земель населенных пунктов в соответствии с положениями статьи 85 ЗК РФ осуществляется с учетом территориального зонирования и градостроительных регламентов, утвержденных для каждой территориальной зоны. При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

В соответствии с пунктом 7 статьи 36 ГрК РФ использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Указанный пункт предусматривает возможность установления органами местного самоуправления перечня объектов, допустимых к размещению в пределах территорий общего пользования.

Решением Саратовской городской Думы от 27.05.2010 N 51-606 в рамках предоставленных ему полномочий утверждено Положение об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов", находящихся в муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена.

Пунктом 1.7 указанного Положения предусмотрено, что использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, допускается для размещения: клумб, газонов, посадки деревьев в целях благоустройства территорий; детских игровых площадок; площадок для размещения контейнеров для сбора ТБО; остановочных пунктов общественного транспорта; памятников, мемориалов, скульптурных композиций, малых архитектурных форм; ярмарок, организуемых органами местного самоуправления муниципального образования "Город Саратов"; рекламных конструкций в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе"; нестационарных торговых объектов, размещение которых осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов; некапитальных объектов, используемых для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, проводимых в порядке, определяемом администрацией муниципального образования "Город Саратов", объектов систем коммунальной инфраструктуры (за исключением объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов), линий связи, опор путепроводов; лестничных и пандусных сходов подземных и надземных пешеходных переходов; павильонов остановочных пунктов общественного транспорта; объектов транспортной инфраструктуры (площадок для отстоя и закольцовывания общественного транспорта, разворотных площадок, площадок для размещения диспетчерских пунктов); автомобильных стоянок для временного и постоянного хранения автомобилей при их вместимости менее 300 машиномест.

Приоритетным использованием земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов", является: благоустройство, озеленение, запрет вырубки зеленых насаждений без соответствующего разрешения и осуществления мероприятий по компенсационному озеленению (пункт 1.4).

При этом решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 N 50-593 "О Положении о создании, развитии и сохранении зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Саратов" предусмотрено, что на озелененных территориях муниципального образования "Город Саратов" не допускаются: произвольная посадка деревьев, кустарников, устройство огородов; размещение временных сооружений: летних кафе, передвижных аттракционов, зверинцев, объектов мелкорозничной торговли.

Таким образом, предоставление права на земельный участок, расположенный в пределах территории общего пользования, возможно только для размещения объектов, допустимых к размещению в пределах территорий общего пользования в соответствии с документами территориального планирования муниципального образования.

Проведение работ по благоустройству территории и поддержанию ее в благоустроенном виде представляет собой вид деятельности, не указанный в Перечне, в пункте 4 которого значится такой объект, как элементы благоустройства территории. Однако необходимость предоставления разрешения на использование земельного участка площадью 7742 кв. м, для размещения на них элементов благоустройства (клумб, газонов, посадки деревьев) предпринимателем ничем не обоснована.

Кроме этого, следует отметить, что в силу пунктов 17 и 20 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры, а также создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.

Аналогичная позиция закреплена в статье 6 Устава муниципального образования "Город Саратов", принятого решением Саратовской городской Думы от 18.12.2005 N 67-649, согласно которой к вопросам местного значения города относится создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха населения (пункт 20).

Постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 09.06.2015 N 1411 утверждено Положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" (в редакции постановлений от 14.09.2015 N 2504, от 23.12.2015 N 3738, от 28.01.2016 N 138).

В пункте 1.2 Положения дано понятие Аттракциона- это техническое устройство (оборудование, приспособление) для коллективного или индивидуального пользования в развлекательных целях, отвечающее установленным требованиям и нормативам, а также спортивные тренажеры, детские игровые площадки, живые уголки, лошади (пони) или иные вьючные или верховые животные, гужевые повозки (сани) (далее - аттракционы).

Согласно пунктам 1.3, 1.4 Положения размещение аттракционов на территории муниципального образования "Город Саратов" осуществляется на период проведения массовых мероприятий по результатам отбора.

Сквер "Победа", на территории которого предприниматель просит разместить спорные объекты, указан как место для размещения аттракционов на территории муниципального образования "Город Саратов" (Ленинский район).

Анализ нормативных актов муниципального образования, регулирующих порядок и условия размещения таких объектов, как сезонные аттракционы, указывает на возможность их расположения только по результатам отбора на конкурсной основе и на период проведения массовых мероприятий, что исключает право предпринимателя требовать размещения объектов без соблюдения процедуры отбора и сроком на 10 лет.

Данная правовая позиция отражена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 07.09.2017 N 306-ЭС17-5407.

Между тем, суд апелляционной инстанции, принимая судебный акт только по мотиву признания незаконным закрепления земельного участка за администрацией Ленинского района, не приступил к проверке наличия оснований для отказа, предусмотренных пунктом 9 Постановления от 27.02.2015 N 79-П. Суд не исследовал, соответствуют ли испрашиваемые предпринимателем к размещению спорные объекты утвержденным документам территориального планирования соответствующего муниципального образования; не приведет ли размещение спорных объектов к невозможности использования земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием; какими обстоятельствами обусловлена необходимость предоставления разрешения на использование земельного участка площадью 7742 кв. м и сроком на 10 лет, тем самым не проверил возможность такого предоставления по основаниям, предусмотренным нормативными актами Саратовской области.

Без установления указанных обстоятельств вывод суда относительно того, что оспариваемый отказ нарушает права предпринимателя, является преждевременным.

Согласно части 2 статьи 287 АПК РФ, арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

В связи с неполным выяснением существенных для дела обстоятельств и несоответствием выводов суда апелляционной инстанции фактическим обстоятельствам постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2018 подлежат отмене, спор - передаче на новое рассмотрение в арбитражный суд апелляционной инстанции в порядке, установленном в пункте 3 части 1 статьи 287 и части 1 статьи 288 АПК РФ.

При новом рассмотрении суду в соответствии со статьей 270 АПК РФ следует оценить все доводы лиц, участвующих в деле, имеющиеся в деле доказательства, установить все имеющие значение для дела обстоятельства, проверить нарушение прав предпринимателя в период вынесения оспариваемого отказа, правильно применить нормы процессуального и материального права, принять законный и обоснованный судебный акт.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2018 по делу N А57-28129/2016 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные законом.

Председательствующий судья

Ф.В. Хайруллина

Судьи

В.А. Петрушкин А.Ф. Фатхутдинова