Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 24 июля 2018 г. N Ф06-34989/18 по делу N А57-30386/2017

г. Казань

24 июля 2018 г.

Дело N А57-30386/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 июля 2018 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,

судей Петрушкина В.А., Фатхутдиновой А.Ф.,

при участии представителей:

прокуратуры Саратовской области - Аристова О.Д., удостоверение, Гильманова Р.М., доверенность от 29.06.2017 N 8-126-2017,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации муниципального образования "Город Саратов", Бутенко Вячеслава Анатольевича и Комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов"

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2018 (председательствующий судья Шалкин В.Б., судьи Борисова Т.С., Дубровина О.А.)

по делу N А57-30386/2017

по исковому заявлению заместителя прокурора Саратовской области в интересах публично- правового образования - муниципальное образование "Город Саратов" в лице администрации муниципального образования "Город Саратов" к администрации муниципального образования "Город Саратов", обществу с ограниченной ответственностью "Прадиум", г. Москва, о признании соглашения от 16.06.2015 к договору аренды земельного участка от 04.09.2012, заключенного между администрацией муниципального образования "Город Саратов" и обществом с ограниченной ответственностью "Прадиум" недействительным (ничтожным), третьи лица: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области, г. Саратов, Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии", г. Москва, филиал по Саратовской области, г. Саратов, Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, г. Саратов, Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитет по управлению имуществом города Саратова, Бутенко Вячеслав Анатольевич,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области поступило исковое заявление заместителя прокурора Саратовской области в интересах публично-правового образования - муниципальное образование "Город Саратов" к администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - администрация), обществу с ограниченной ответственностью "Прадиум" (далее - ООО "Прадиум", общество) о признании соглашения от 16.06.2015 к договору аренды земельного участка от 04.09.2012 N А-12-404Ю-4, заключенного между администрацией муниципального образования "Город Саратов" и ООО "Прадиум", недействительным (ничтожным).

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области, Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" филиал по Саратовской области, Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 20.02.2018 в удовлетворении исковых требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2018 решение суда первой инстанции отменено, исковые требования удовлетворены, признано недействительным (ничтожным) соглашение от 16.06.2015 к договору аренды земельного участка от 04.09.2012 N А-12-404Ю-4, заключенного между администрацией муниципального образования "Город Саратов" и ООО "Прадиум".

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, администрация обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемый судебный акт отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - Комитет) в своей кассационной жалобе, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит постановление суда отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе.

Ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права и нарушение судом норм процессуального права, Бутенко В.А. просит постановление отменить, оставить в силе решение Арбитражного суда Саратовской области от 20.02.2018.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ по доводам, изложенным в кассационных жалобах

В соответствии со статьей 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв с 10.07.2018 до 17.07.2018. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Арбитражного суда Поволжского округа.

Изучив материалы дела, выслушав представителей прокуратуры, обсудив доводы кассационных жалоб и отзыва, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационных жалоб и отмены обжалуемого судебного акта.

Как установлено судом, постановлением администрации от 30.08.2012 N 1996 ООО "Прадиум" предоставлен в аренду на 49 лет земельный участок площадью 1049 кв. м, расположенный по адресу: г. Саратов, ул. Пионерская, уч. N 10, в Ленинском районе г. Саратова, для строительства зданий и сооружений для занятия физкультурой и спортом без мест для зрителей (физкультурно-оздоровительный комплекс).

На основании указанного постановления 04.09.2012 между администрацией и ООО "Прадиум" заключен договор N А-12-404Ю-4 аренды указанного земельного участка.

Между администрацией и ООО "Прадиум" 16.06.2015 заключено соглашение к договору аренды земельного участка от 04.09.2012 N А-12-404Ю-4 об изменении вида разрешённого использования земельного участка с "для строительства зданий и сооружений для занятия физкультурой и спортом без мест для зрителей (физкультурно-оздоровительный комплекс)" на "для размещения многоэтажной жилой застройки: многоквартирные дома (от 9 надземных этажей и выше), в том числе со встроенными и (или) встроенно-пристроенными нежилыми помещениями".

Полагая, что указанное соглашение к договору аренды земельного участка заключено в нарушение требований законодательства и является недействительной (ничтожной) сделкой, заместитель прокурора Саратовской области обратился в суд с иском в интересах публично-правового образования - муниципальное образование "Город Саратов".

Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей жилищного строительства и для целей, не связанных со строительством объектов нежилого назначения.

Порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливался статьей 30.1 (в настоящее время - пункт 1 статьи 39.3 и пункт 1 статьи 39.6) ЗК РФ, который предусматривает, что договор аренды земельного участка для жилищного строительства заключается исключительно по результатам торгов (аукциона).

В силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительных регламентах, которые вместе с положениями об изменении таких видов являются составной частью Правил землепользования и застройки территорий.

До 01.03.2015 особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности регулировались статьей 30.1 ЗК РФ.

С 01.03.2015 действует статья 39.6 ЗК РФ регулирующая случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов, согласно положениям которой, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Статья 7 ЗК РФ производит подразделение земель на категории и определяет, что эти земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

В главах XIV-XVIII ЗК РФ устанавливается правовой режим каждой категории земель.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540, введенным в действие с 24.12.2014.

При этом в соответствии с пунктами 11-13 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ) разрешенное использование земельных участков до дня утверждения в соответствии с ЗК РФ Классификатора видов разрешенного использования земельных участков признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному Классификатору.

Зонирование на территории поселений, городских округов, а также межселенных территориях, в случае планирования застройки таких территорий регулируется ГрК РФ (часть 2 статьи 31 ГрК РФ).

ГрК РФ определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над поверхностью и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капительного строительства.

Согласно статье 85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Отнесение земельных участков к определенным территориальным зонам и правовой режим использования земельных участков в составе таких зон, виды использования земельных участков определяются генеральным планом.

В соответствии с пунктом 9 статьи 1 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются градостроительным регламентом.

Согласно пункту 2 статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 1 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Согласно пункту 4 статьи 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Изменение одного вида разрешенного использования на другой вид использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (части 2, 3 статьи 37 ГрК РФ).

Таким образом, суды пришли к правомерному выводу о том, что вид разрешенного использования определяется нормативными актами территориального зонирования.

Градостроительный регламент обязателен для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

В настоящее время действуют Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденные решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 N 27-280.

Согласно пункту 2.1 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 N 27-280, вводят систему регулирования землепользования и застройки, которая основана на градостроительном зонировании - делении всей территории муниципального образования на территориальные зоны с установлением для каждой из них единого градостроительного регламента по видам разрешенного использования земельных участков в границах этих территориальных зон с целью защиты прав граждан и обеспечения равенства прав физических и юридических лиц в процессе реализации правоотношений, возникающих по поводу землепользования и застройки, обеспечения открытой информации о правилах и условиях использования земельных участков, осуществления на них строительства и реконструкции; подготовки документов для передачи прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, физическим и юридическим лицам; для осуществления строительства, реконструкции объектов недвижимости; контроля соответствия градостроительным регламентам строительных намерений застройщиков, завершенных строительством объектов и их последующего использования.

В соответствии с Картой градостроительного зонирования территории города Саратова" в составе Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" земельный участок площадью 1049 кв. м, с кадастровым номером 64:48:040717:37, по адресу: г. Саратов, ул. Пионерская, д. 10, в Ленинском районе, расположен в территориальной зоне Ж-1- зоне многоэтажной жилой застройки.

Вид разрешенного использования земельного участка "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 наземных этажей и выше, в т.ч. со встроенными или встроено-пристроенными нежилыми помещениями" является основным для территориальной зоны Ж-1.

После 01.03.2015 вид разрешенного использования земельного участка должен соответствовать классификатору видов разрешенного использования земельных участков, соответствующая запись в сведениях кадастра о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером не может быть произвольной и должна соответствовать видам разрешенного использования, предусмотренного Классификатором.

По заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным Классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка (пункт 13 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ). Данные положения Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ вступили в действие с 01.03.2015.

При принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенного до такого изменения, без какого-либо ограничения по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 ГрК РФ объектов.

Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

В соответствии с положениями статьи 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон.

Согласно пункту 1 статьи 615 ГК РФ арендатор обязан использовать арендованное имущество в соответствии с условием договора, а если они не определены -в соответствии с назначением имущества.

Произвольное, не основанное на нормах действующего законодательства и противоречащее условиям договора изменение вида разрешенного использования земельного участка не допускается. Данная правовая позиция сформулирована в определении Верховного суда Российской Федерации от 06.08.2013 N 56-КГ13-5, постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 N 1756/13.

ООО "Прадиум" постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 30.08.2012 N 1996 предоставлен в аренду на 49 лет земельный участок площадью 1049 кв. м, расположенный по адресу: г. Саратов, ул. Пионерская, уч. N 10 в Ленинском районе г. Саратова, для строительства зданий и сооружений для занятия физкультурой и спортом без мест для зрителей (физкультурно-оздоровительный комплекс).

04 сентября 2012 года между администрацией и ООО "Прадиум" на основании постановления администрации от 30.08.2012 N 1996 заключен договор N А-12-404Ю-4 аренды указанного земельного участка.

Комитет письмом от 17.03.2015 ООО "Прадиум" сообщил о том, что изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 64:48:040717:37 площадью 1049 кв. м., расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Пионерская, уч. N 10, осуществляется на основании заявления о кадастровом учете и необходимых документов для осуществления такого учета, представленных заявителем. В письме указано, что согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" земельный участок расположен в территориальной зоне многоэтажной многоквартирной застройки (Ж-1), вне красных линий и территории общего пользования.

Дополнительно сообщалось, что вид разрешенного использования "многоэтажная жилая застройка: многоквартирные дома (от 9 наземных этажей и выше), в т.ч. со встроенными и встроено-пристроенными нежилыми помещениями" является в территориальной зоне "Ж-1" основным, что также соответствует коду (числовому обозначению) вида разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540.

24 марта 2015 года ООО "Прадиум" представило в филиал Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" заявление о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости с кадастровым номером 64:48:040717:37 в связи с изменением вида разрешенного использования.

Изменение использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, предполагает изменение соответствующего договора.

16 июня 2015 года между администрацией и ООО "Прадиум" заключено соглашение к договору аренды земельного участка от 04.09.2012 N А-12-404Ю-4 об изменении вида разрешённого использования земельного участка с "для строительства зданий и сооружений для занятия физкультурой и спортом без мест для зрителей (физкультурно-оздоровительный комплекс)" на "для размещения многоэтажной жилой застройки: многоквартирные дома (от 9 надземных этажей и выше), в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями".

Соглашение подписано сторонами действующего договора аренды, его предметом является сформированный и обремененный правами арендатора земельный участок.

Соглашение об изменении и дополнении договора от 04.09.2012 N А-12-404Ю-4 аренды земельного участка от 16.06.2015 прошло государственную регистрацию в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним внесены изменения в части разрешенного использования земельного участка площадью 1049 кв. м, с кадастровым номером 64:48:040717:37, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Пионерская, уч. N 10, а именно: разрешенное использование земельного участка - "многоэтажная жилая застройка: многоквартирные дома (от 9 наземных этажей и выше), в т.ч. со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями (код 2.6 по классификатору), о чем в адрес администрации регистратором направлено уведомление от 14.07.2015 N 64/001/394/2015-279.

В отношении изменения вида разрешенного использования рассматриваемого земельного участка прошел государственный кадастровый учет.

Указанные ненормативные акты и действия уполномоченных органов не отменены, не оспорены в установленном порядке, данные изменения произведены в соответствии с волеизъявлением органа, наделенного соответствующими полномочиями согласно статье 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Принимая во внимание указанные обстоятельства, суды первой и апелляционной инстанции пришли к правомерному выводу о том, что по существу спорный земельный участок не является вновь формируемым участком для целей предоставления под строительство многоквартирного дома.

Между тем, использование земельного участка не по назначению может являться основанием для расторжения договора аренды. В материалы дела представлены акты осмотра земельного участка от 21.05.2012, 05.09.2017 и фото-таблицы к нему, согласно которым на земельном участке отсутствует объекты капитального строительства, земельный участок не огорожен.

На момент приведения разрешенного вида использования спорного земельного участка в соответствие с видом разрешенного использования, указанным в градостроительном регламенте, как и на момент подписания соглашения от 16.06.2015, земельный участок уже являлся сформированным, имел зарегистрированное обременение правами третьих лиц - право аренды в пользу ООО "Прадиум" по договору, действие которого не прекращено.

Между тем, изменение вида разрешенного использования является существенным изменением условий договора аренды и осуществляется по соглашению с арендодателем.

Прокуратурой заявлено требование о признании недействительным (ничтожным) соглашения от 16.06.2015 к договору аренды земельного участка от 04.09.2012 N А-12-404Ю-4.

Согласно статье 166 ГК РФ, сделка недействительна по основаниям, установленным настоящим Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Частью 2 статьи 168 ГК РФ установлено, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

В силу пункта 1 статьи 167 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.

При недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость в деньгах - если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.

Частью 3 статьи 166 ГК РФ установлено, что требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки вправе предъявить сторона сделки, а в предусмотренных законом случаях также иное лицо.

Требование о признании недействительной ничтожной сделки независимо от применения последствий ее недействительности может быть удовлетворено, если лицо, предъявляющее такое требование, имеет охраняемый законом интерес в признании этой сделки недействительной.

Согласно положениям статьи 52 АПК РФ, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в том числе с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Согласно разъяснениям, изложенным в пунктах 75, 84 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов.

Согласно абзацу второму пункта 3 статьи 166 ГК РФ допустимо предъявление исков о признании недействительной ничтожной сделки без заявления требования о применении последствий ее недействительности, если истец имеет законный интерес в признании такой сделки недействительной. В случае удовлетворения иска в решении суда о признании сделки недействительной должно быть указано, что сделка является ничтожной.

Как следует из исковых требований, публичный элемент спорной сделки-соглашения от 16.06.2015, согласно позиции истца, заключается в лишении муниципального образования возможности получить денежные средства от проведения торгов по предоставлению спорного земельного участка в аренду под строительство многоэтажного жилого дома, а так же в нарушении прав неопределенного круга потенциальных участников таких торгов.

При этом, само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов (пункт 75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Кроме того, заинтересованность потенциальных участников в проведении торгов неразрывно связана с самой возможностью проведения таких торгов.

В силу части 1 статьи 1, части 1 статьи 11, статьи 12 ГК РФ, статей 4, 65 АПК РФ предъявление любого требования должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица, установление наличия у истца принадлежащего ему субъективного материального права, а также установление факта нарушения прав истца ответчиком.

Избирая способ защиты своего предположительно нарушенного права и формулируя соответствующим образом свои требования, лицо, обращающееся за защитой этого права обязано предусматривать, что последствия удовлетворения его требований обязательно должны заключаться в восстановлении предположительно нарушенного права.

Материально-правовой интерес в признании сделки ничтожной имеют лица, чьи имущественные права и (или) охраняемые законом интересы будут непосредственно восстановлены в результате приведения сторон ничтожной сделки в первоначальное фактическое положение.

Истец при предъявлении иска должен доказать, что защищаемое им право нарушено в момент совершения сделки и нарушается на момент предъявления иска.

Согласно выводам суда первой инстанции, сам факт признания либо не признания соглашения от 16.06.2015 ничтожным не приведет к восстановлению прав потенциальных участников торгов, поскольку не будет предполагать обязательное, в силу норм права, проведение таких торгов в отношении спорного участка. На дату подписания оспариваемого Соглашения участок уже находился на праве аренды у ООО "Прадиум".

Вместе с тем, Закон не обязывает собственника земельного участка, предоставленного в аренду, проводить торги в связи с изменением разрешенного вида использования, кроме того, неопределенный круг лиц не мог принимать участие в таких торгах, что исключает заинтересованность неопределенного круга лиц в оспариваемой сделке. Более того, заинтересованность потенциальных участников в проведении торгов неразрывно связана с самой возможностью проведения таких торгов. Между тем, проведение торгов в отношении земельного участка, который обременен существующими правами арендатора, законом не предусмотрено.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, что соглашение от 16.06.2015 к договору аренды земельного участка от 04.09.2012 N А-12-404Ю-4 не подлежит признанию недействительным (ничтожным).

Кроме того, суд исходил из того, что иск предъявлен к ненадлежащему ответчику, что является самостоятельным и достаточным основанием для принятия решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При этом суд руководствовался заключенным 23.10.2017 между ООО "Прадиум" и Бутенко В.А. договором замены стороны в обязательстве, в соответствии с которым все права и обязанности стороны договора аренды земельного участка от 04.09.2012 N А-12-404Ю-4, перешли к Бутенко В.А., о чем 07.11.2017 в ЕГРН сделана запись за N 64:48:000717:37-64/001/2017-1.

Суд указал, при перемене стороны в договоре аренды изменяется его субъектный состав, системные связи между правомочиями и обязанностями сохраняются, к вновь заступающему лицу переходит не отдельное правомочие выбывающего лица, а вся совокупность его правомочий, имеющаяся в наличии на момент перехода, поскольку выбывшее из такого договора аренды лицо обладало правами и обязанностями по договору аренды на вновь заступающее лицо должны быть также переведены права и обязанности выбывающего лица.

Суд пришел к выводу, что ООО "Прадиум" выбыло из арендных правоотношений, Бутенко В.А., как арендатор земельного участка и лицо, привлеченное к участию в настоящем деле, статусом индивидуального предпринимателя не обладает, поэтому установленное в ходе судебного разбирательства предъявление иска к ненадлежащему ответчику является самостоятельным и достаточным основанием для принятия решения об отказе в удовлетворении заявленных требований и отказал в удовлетворении исковых требований.

Однако не соглашаясь с выводами суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

Как следует из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц.

В соответствии с подпунктами 7, 11 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ основными принципами земельного законодательства в Российской Федерации являются платность использования земли и сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества.

В системной взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 607 ГК РФ, в соответствии с которой законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков, это означает, что государство вправе устанавливать особые правила продажи или сдачи в аренду земельных участков определенных видов использования, в том числе и в целях повышения экономической эффективности такой деятельности, что, прежде всего, направлено на поддержание баланса общественных и личных интересов в сфере земельных правоотношений.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 39.1 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

Статьей 39.2 ЗК РФ определено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 Кодекса.

Согласно части 1 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Рассматриваемые в настоящем деле спорные правоотношения не относятся к числу таких исключений.

Целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц (конкурентов) и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение уполномоченным органом максимальной цены за объект торгов.

Пунктом 1 статьи 422 ГК РФ предусмотрено, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Действующее земельное законодательство устанавливает специальный порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной и государственной собственности (часть 1 статья 39.6 ЗК РФ).

Законодателем императивно установлен порядок представления земельного участка, находящегося в муниципальной и государственной собственности, для строительства посредством проведения торгов.

В нарушение положений закона сторонами допущено злоупотребление правом, выразившееся в заключении дополнительного соглашения от 16.06.2015 в обход предусмотренной законом процедуры.

При этом, следует учитывать, что первоначально предоставление находящегося в муниципальной собственности земельного участка в аренду для определенной в договоре аренды земельного участка от 04.09.2012 N А-12-404Ю-4 цели - для строительства зданий и сооружений для занятия физкультурой и спортом без мест для зрителей (физкультурно-оздоровительный комплекс), изменение условий такого договора на аренду для жилищного строительства будет прямо противоречить статье 39.6 ЗК РФ, предусматривающей проведение торгов в таких случаях.

Правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды, которые распространяются и на период, предоставленный для освоения земельного участка.

Следовательно, заключение соглашения об изменении вида разрешённого использования земельного участка, фактически изменившее его целевое назначение со строительства физкультурно-оздоровительного комплекса на строительство многоэтажного жилого дома, повлекло принципиальное изменение "судьбы" земельного участка с нарушением установленного законом порядка.

Между тем, анализ приведенных правовых норм свидетельствует о том, что произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель. То есть, изменение вида разрешённого использование земельного участка, даже произведённое с соблюдением законных механизмов и градостроительных регламентов, не может подменять собой предусмотренный законом определённый порядок предоставления земельных участков.

Земельные участки, находящиеся в муниципальной или государственной собственности, передаются, в том числе, и под строительство многоэтажных жилых домов, с соблюдением конкурсных процедур.

Между тем, заключение соглашения об изменении вида разрешённого использования к договору аренды влечет нарушение приведенного законодательства и прав и законных интересов публичного образования, поскольку земельный участок фактически предоставлен арендатору для целей, отличных от предусмотренных первоначальным договором аренды земельного участка, без проведения аукциона, то есть без соблюдения особенностей, предусмотренных статьей 39.6 ЗК РФ, что недопустимо. Изменение вида разрешенного использования земельного участка, по сути, направлено на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе процедуры аукциона.

До 01.03.2015 особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулировались статьей 30.1 ЗК РФ, согласно которой земельный участок под указанные цели может быть предоставлен только посредством проведения аукциона.

Действующая с 01.03.2015 статья 39.6 ЗК РФ, регулирующая случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов, предусматривает, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Таким образом, порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, - через аукцион, фактически не изменился, спорный земельный участок не мог быть предоставлен для строительства многоквартирного жилого дома без проведения аукциона как до 01.03.2015, так и после введения новой нормы - статьи 39.6 ЗК РФ.

Такое требование действует как в отношении земельных участков, предоставляемых первоначально, так и для участков, которые не предоставлялись для возведения многоэтажных жилых домов.

В противном случае, любой арендатор, земля которому предоставлялась без проведения конкурсных процедур, имел бы возможность путём изменения вида разрешённого использования земельного участка, получить земельный участок для строительства без проведения конкурсных процедур.

Следовательно, заключение спорного соглашения к договору аренды, по сути, направлено на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей жилищного строительства, в том числе процедуры аукциона.

Аналогичная правовая позиция сформулирована Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в постановлении Президиума от 25.06.2013 N 1756/13.

Кроме того, оценивая оспариваемое соглашение от 02.11.2016, суд апелляционной инстанции усмотрел нарушение сторонами оспариваемого соглашения при заключении данной сделки и положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе, путем предоставления преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту.

Согласно положениям статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ запрещаются соглашения между органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными, арбитражным судам следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении.

Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно, о том, что о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения.

Согласно пункту 7 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 названной нормы. Признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 18 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Из статей 15, 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении установленных в них запретов является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Предоставление возможности осуществления жилищного строительства на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, хозяйствующему субъекту в нарушение установленной федеральным земельным законодательством процедуры (без проведения торгов) создает необоснованные и незаконные преимущества и дискриминационные условия, при которых арендатор был поставлен в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления жилищного строительства на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности, нежели другие хозяйствующие субъекты.

В соответствии с пунктом 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" положения ГК РФ, законов и иных актов, содержащих нормы гражданского права (статья 3 ГК РФ), подлежат истолкованию в системной взаимосвязи с основными началами гражданского законодательства, закрепленными в статье 1 ГК РФ. При установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно.

В силу пункта 4 статьи 1 ГК РФ никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения. Оценивая действия сторон как добросовестные или недобросовестные, следует исходить из поведения, ожидаемого от любого участника гражданского оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны, содействующего ей, в том числе в получении необходимой информации. По общему правилу пункта 5 статьи 10 ГК РФ добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются, пока не доказано иное. Если будет установлено недобросовестное поведение одной из сторон, суд в зависимости от обстоятельств дела и с учетом характера и последствий такого поведения отказывает в защите принадлежащего ей права полностью или частично.

Согласно, разъяснениям, изложенным в пунктах 74-75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц (статья 168 часть 2 ГК РФ). Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность. Применительно к статье 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.

С учётом анализа приведённых норм права и имеющихся в деле доказательств суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу о ничтожности соглашения об изменении вида разрешённого использования от 16.06.2015 к договору аренды земельного участка от 04.09.2012 N А-12-404Ю-4, заключенного между администрацией и ООО "Прадиум", поскольку заключением спорного соглашения нарушены интересы публичного образования (муниципалитета) ввиду непоступления в бюджет денежных средства, которые должны были поступить по результатам торгов, а также нарушены публичные интересы, так как несоблюдение установленного порядка предоставления земельного участка под строительство многоквартирного многоэтажного жилого дома повлекло нарушение прав неопределенного круга лиц, которые могли принять участие в торгах по продаже права аренды данного участка.

Отклоняя соответствующие доводы о привлечении ненадлежащего ответчика, апелляционный суд также правомерно учел, что прокурором не заявлено требование о признании отсутствующим права аренды, о признании недействительным договора аренды, либо договора о переуступке права, то есть непосредственных требований к Бутенко В.А.

Принятие решения о признании недействительным (ничтожным) соглашения влечёт восстановление разрешённого вида использования земельного участка - для строительства физкультурно-оздоровительного комплекса.

Прокуратурой области заявлено о признании недействительным (ничтожным) соглашения об изменении разрешенного вида использования земельного участка, заключенного между администрацией и ООО "Прадиум".

В пункте 75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений радела I части первой Гражданского кодекса РФ" указано, что сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.

Ответчиками по искам о признании недействительной (ничтожной) сделки являются стороны ничтожной сделки, при заключении которой нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, поскольку право аренды на земельные участки для жилищного строительства могло возникнуть исключительно по результатам торгов.

В связи с тем, что прокуратурой области не оспаривается сам договор аренды земельного участка от 04.09.2012 N А-12-404Ю-4, а также соглашение о замене стороны в обязательстве, требование заявлено только в отношении ничтожной сделки - соглашения об изменении разрешенного вида использования земельного участка от 16.06.2015, то ответчиками по делу являются администрация и ООО "Прадиум", а Бутенко В.А. обоснованно привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, поскольку настоящим спором затрагиваются его права и законные интересы.

Таким образом, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ всесторонне, полно и объективно фактические обстоятельства и представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу о наличии правовых оснований для отмены решения Арбитражного суда Саратовской области от 20.02.2018 и об удовлетворении исковых требований.

Приведенные в кассационных жалобах доводы исследованы судебной коллегией, подлежат отклонению, поскольку противоречат приведенным правовым нормам и не опровергают выводов суда, дают иную правовую оценку установленным обстоятельствам и по существу сводятся к переоценке доказательств. Переоценка доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела в силу статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Суд кассационной инстанции полагает, что выводы суда апелляционной инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2018 по делу N А57-30386/2017 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные законом.

Председательствующий судья

Ф.В. Хайруллина

Судьи

В.А. Петрушкин А.Ф. Фатхутдинова