Приложение. Концепция комплексной городской целевой программы профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в г. Москве на 2011-2015 гг.

Приложение
к распоряжению Правительства Москвы
от 8 октября 2009 г. N 2625-РП

Концепция
комплексной городской целевой программы профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2011-2015 гг.

Основание разработки

Распоряжение Правительства Москвы от 8 апреля 2009 г. N 614-РП "О разработке проекта комплексной городской целевой программы профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2011-2015 гг.".

1. Общие положения

Концепция комплексной городской целевой программы профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2011-2015 гг. (далее - Концепция) представляет собой официально принятую систему взглядов на цели, задачи, основные принципы и направления деятельности в области обеспечения безопасности объектов жизнедеятельности и социальной сферы города, защиты населения Москвы от преступных посягательств.

Правовую и методологическую базу Концепции составляют:

1. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности".

2. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537.

3. Концепция безопасности города Москвы, утвержденная постановлением Правительства Москвы от 22 августа 2000 г. N 654.

4. Иные нормативные правовые акты Российской Федерации и города Москвы, устанавливающие правовые основы обеспечения безопасности личности, общества, государства, определяющие систему безопасности и ее функции, порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности.

Концепция является основой для разработки и реализации комплексной городской целевой программы профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2011-2015 гг. (далее - Программа).

Концепция содержит взгляды и основные положения, имеющие долговременный характер и закладываемые в основу формирования Программы.

В Концепции отражены проблемы безопасности Москвы, сформулированы цель, задачи Программы и методы их решения.

Концепция определяет наиболее приоритетные направления по обеспечению безопасности города, формы реализации Программы и необходимые для этого источники финансирования.

Концепция формирует основные показатели эффективности Программы и дает предварительную оценку результата реализации ее мероприятий.

Концепция является обязательным документом при разработке Комплексной городской целевой программы профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2011-2015 гг.

2. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода

В городе Москве ведется целенаправленная работа по повышению безопасности столицы. В первую очередь это относится к предупреждению террористической деятельности, проявлений различных форм экстремизма, социальных конфликтов.

Значительные усилия предпринимаются по снижению уровня преступности, борьбе с незаконным оборотом наркотиков и другими правонарушениями. Предпринимаются конкретные меры и скоординированные действия по своевременному предупреждению, защите и оперативной ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф и аварий.

Деятельность Правительства Москвы и правоохранительных органов в области обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью позволила стабилизировать уровень безопасности населения и города в целом.

Однако, несмотря на предпринимаемые меры, безопасность Москвы не является достаточной. Экономическая нестабильность в стране и мире, снижение жизненного уровня населения, изменение миграционных процессов, рост социальной напряженности обусловливают сохранение различных видов угроз устойчивому развитию Москвы.

В условиях экономического кризиса на криминальную обстановку в городе серьезное влияние оказывает рост числа преступлений, совершенных иногородними, ранее судимыми лицами и лицами, не имеющими постоянного источника дохода.

В 2008 году ранее судимыми лицами совершено (по законченным делам) 14153 (+15,4%) преступления, в том числе 4676 (+15,8%) средней тяжести и 3550 (+2,7%) тяжких и особо тяжких. Указанной категорией лиц совершено 123 убийства, 5830 краж, 1379 грабежей, 503 разбойных нападений, 167 преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия и 1552 преступления по линии незаконного оборота наркотиков.

За отчетный период (по законченным делам) зарегистрировано 38745 (+8,7%) преступлений, совершенных приезжими, из них 15072 (+11,8%) жителями ближнего и 237 (+53,9%) дальнего зарубежья.

Лицами, не имеющим постоянного источника дохода в городе, совершено 14153 (+15,4%) преступления или более половины от числа раскрытых. Из числа лиц, привлеченных к ответственности за совершение преступлений, в том числе и иногородних, 65,1% не работали, следовательно, не имели средств к существованию, что и явилось, в большинстве случаев, основной причиной совершения ими противоправных деяний.

В связи с этим при разработке Программы необходимо учитывать складывающуюся криминогенную ситуацию в условиях мирового финансового кризиса, жесткой экономии и сокращения выделения бюджетных средств, сложной миграционной ситуации и возможного наплыва в город асоциальных элементов, склонных к правонарушениям.

3. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития города Москвы

Москва - столица, субъект и крупнейший город Российской Федерации, в котором проживает около 6% населения государства. Площадь Москвы составляет 1081 кв. км. Москва является политическим, административным, промышленным, транспортным, финансовым, научным и культурным центром Российской Федерации. На территории столицы находятся свыше 2500 промышленных предприятий, в том числе 19 радиационных, 48 химических, 7 биологически (эпидемиологически) опасных объектов, около 3800 образовательных учреждений, свыше 3000 учреждений культуры, большое количество финансово-кредитных учреждений и пожароопасных объектов, а также органы законодательной, исполнительной и судебной власти Москвы и Российской Федерации.

В современных условиях негативные факторы криминогенного, террористического, техногенного и природного характера представляют одну из наиболее реальных угроз стабильному социально-экономическому развитию Москвы, повышению качества жизни горожан. Негативное воздействие этих факторов не ослабевает, становится все более масштабным и оказывает ощутимое влияние не только на психологический климат в городе, но и имеет ощутимые экономические последствия, способствует снижению привлекательности Москвы как центра деловой активности и туризма.

В силу ряда геополитических условий, в первую очередь, статуса столицы, географического положения, относительно высокого уровня жизни Москва является центром притяжения наркобизнеса. По экспертным оценкам в городе насчитывается более 150 тысяч наркозависимых лиц. При этом сохраняется устойчивая тенденция роста уровня преступности в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ и наркотизации населения.

Большие проблемы возникают при обеспечении безопасности на объектах социальной сферы.

В современной ситуации особое внимание должно быть уделено безопасности на транспорте, предотвращению дорожно-транспортных происшествий.

Несмотря на недопущение в 2008 году террористических акций, проблема противодействия террористическим проявлениям остается первоочередной в деятельности правоохранительных органов.

Продолжающийся рост количества проектируемых и строящихся на территории города Москвы уникальных, в том числе особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также активное освоение подземного пространства повышает уровень террористических угроз, как на отдельных уникальных объектах, так и на территориально-высотных комплексах.

Остаются проблемой пожары и техногенные катастрофы, которые из разряда стихийных бедствий, в некоторых случаях, переходят в класс инструментов преступной конкурентной борьбы, проведения диверсий т.п.

В 2008 году в городе Москве произошло 68 чрезвычайных ситуаций, 27408 аварий, происшествий и пожаров, в результате которых пострадало 20329 человек, погибло 1460 человек.

Особое опасение вызывает состояние пожарной безопасности в Москве. За 2008 год произошло более 10 тыс. пожаров, потери от которых составили около 358 млн. рублей. При пожарах погибло 331 человек, 461 человек получили травмы.

Несмотря на общее снижение количества пожаров, обоснованную тревогу вызывает противопожарное состояние жилищного фонда города Москвы. Проведенный анализ показывает, что в нем происходит более 70% всех пожаров и именно здесь погибает более 85% всех жертв пожаров.

За 10 последних лет в жилом секторе города произошло 94084 пожара, из них в квартирах - 25725, лестничных клетках - 17912, мусоропроводах - 25601, лифтах - 2671, балконах - 6 844, подвальных помещениях - 1788 и чердачных помещениях - 312.

В настоящее время более 20% установок автоматической пожарной защиты в жилых домах находятся в неисправном состоянии, в 17% жилых домов внутренний противопожарный водопровод в неработоспособном состоянии, в 24% жилых домов шкафы пожарных кранов внутреннего противопожарного водопровода разукомплектованы, в 45% лечебно-профилактических учреждений отсутствуют, неисправны или требуют замены системы автоматической пожарной сигнализации, оповещения и управления эвакуацией.

В домах повышенной этажности происходит 53% от общего количества пожаров в жилом секторе. На сегодняшний день в домах повышенной этажности из имеющихся 23379 систем дымоудаления и противопожарной автоматики 7681 (33%) система неисправна.

Сложная обстановка сохраняется на водоемах города. Это приводит к тому, что за последние 5 лет в среднем на водных объектах города Москвы ежегодно гибнет от 190 до 300 человек, происходят аварии и происшествия с судами, последствиями которых являются загрязнение водоемов и гибель людей.

В настоящее время на территории городских районов создано и оснащено 77 учебно-консультационных пунктов по гражданской обороне и предотвращению чрезвычайных ситуаций. В связи с ежегодно увеличивающимся строительством новых жилых кварталов и увеличением численности населения необходимо создавать и развивать новые учебно-консультационные пункты.

Также необходимо развивать систему подготовки и повышения квалификации спасателей. Это обеспечивается комплексом мер организационного, материально-технического и финансового характера.

Имеется вероятность возникновения санитарно-эпидемиологических, экологических и других видов угроз.

Для нейтрализации указанных угроз в рамках программы предполагается широкое внедрение технических средств, как важнейшего элемента обеспечения безопасности.

4. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

Высокий уровень преступности продолжает оставаться серьезной угрозой для жителей города.

Существующая система управления обеспечением безопасности еще не в полной мере соответствует изменениям спектра угроз городу Москве в рассматриваемой сфере.

Социальные, экономические, геополитические, миграционные, техногенные и другие факторы негативно влияют на устойчивое развитие общества и предопределяют нестабильное развитие инфраструктуры Москвы.

Сложившееся положение требует разработки и реализации долгосрочных мер, направленных на решение задачи повышения защищенности населения города, которая на современном этапе является одной из наиболее приоритетных. При этом проблемы безопасности населения столицы должны решаться программными методами.

В этих целях предполагается:

1. Разработка и реализация механизмов эффективного взаимодействия и единого централизованного руководства для решения проблем безопасности на общегородском, окружном и районном уровнях, а также в комплексах городского управления с целью своевременного предупреждения, выявления и ликвидации угроз.

2. Совершенствование системы координации деятельности и взаимодействия органов государственной власти, контрольных органов, органов обеспечения безопасности и общественных организаций в сфере безопасности.

3. Обеспечение выполнения требований по безопасности для критически важной инфраструктуры и населения города, организация контроля их выполнения.

4. Организация и проведение постоянного мониторинга состояния безопасности города по территориально-отраслевому принципу, анализа и прогнозирования факторов воздействия существующих и развивающихся угроз на безопасность населения и инфраструктуру города.

5. Формирование единого информационного пространства обеспечения безопасности Москвы в системе органов исполнительной власти, комплексов городского управления, министерств и ведомств федерального уровня, предприятий и организаций города независимо от их формы собственности, негосударственных организаций и населения в соответствии с их правами и полномочиями в области безопасности.

6. Применение современных, быстродействующих средств наблюдения, охраны и оповещения о правонарушениях и чрезвычайных ситуациях, обеспечение оперативного принятия решения и интеграции систем безопасности в единую систему мониторинга обеспечения безопасности города.

7. Повышение степени защищенности граждан, объектов, в том числе критически важных, на основе объединения усилий всех органов управления, сил и средств, задействованных в обеспечении безопасности.

8. Осуществление комплексных мер социальной профилактики правонарушений.

9. Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы в сфере профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве.

10. Обеспечение координации и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти города с правоохранительными органами в сфере безопасности с учетом изменений в области распределения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации.

11. Улучшение оснащенности и подготовленности личного состава правоохранительных органов, внедрение в их деятельность продукции высоких технологий и информатизации, укрепление межведомственного сотрудничества, а также их взаимодействия с заинтересованными городскими ведомствами, общественными организациями и населением города.

12. Осуществление категорирования территорий и объектов города по степеням и уровням опасности с последующим созданием специальных реестров.

13. Повышение оперативности реагирования всех органов на возникающие угрозы путем применения современных, эффективных средств наблюдения, охраны и оповещения о правонарушениях, интегрированных в единую систему обеспечения безопасности города.

Достижение поставленной цели возможно только в том случае, если Программа будет иметь межведомственный характер. Это базовое положение определяется тем фактом, что решение проблем защищенности от большинства опасностей и угроз невозможно усилиями только одного ведомства.

Программа должна носить системный характер. В этом смысле любое мероприятие должно исходить из задач обеспечения безопасности и приводить к конкретным результатам. Принципиальное значение имеет реально действующая система обеспечения безопасности города, способная реализовывать постоянный мониторинг и систему реагирования на возникающие опасности и угрозы, направленные прежде всего на их предупреждение.

Особенностью Программы является необходимость учета совместных действий на территории города субъектов обеспечения безопасности городского и федерального уровней.

5. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы

В целях решения проблемы обеспечения безопасности в течение последних десяти лет в Москве реализован и продолжает выполняться целый ряд целевых программ.

Сравнительный анализ содержания и результатов выполнения этих программ показал, что относительно невысокая их эффективность в значительной степени обусловлена недостатками самих программ.

Действующая Комплексная городская целевая программа профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2006-2010 гг. несколько устранила указанные выше недостатки и показала эффективность проведенных в ее рамках мероприятий.

По сравнению с 2005 годом в 2008 году количество раскрытых преступлений возросло с 78660 до 85128 или на 8,2%.

Количество убийств сократилось с 1331 до 989, умышленного причинения тяжкого вреда здоровью с 1870 до 1558, грабежей с 24160 до 20085, разбойных нападений с 5715 до 4650, краж из квартир с 13985 до 10960, хулиганств с 2956 до 1586, преступлений на улицах с 42332 до 33356, совершенных несовершеннолетними и с их участием с 3398 до 2047, в состоянии опьянения - с 11366 до 7295.

В этой связи дальнейшее решение вопросов обеспечения безопасности города должно осуществляться интегрировано в разрабатываемой Программе.

6. Предложения по целям и задачам программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход развития целевой программы по годам

Цель Программы - комплексное обеспечение безопасности населения и объектов на территории города Москвы от преступных посягательств, террористических и экстремистских акций, чрезвычайных ситуаций и пожаров.

Задачи Программы:

1. Создание системы социальной профилактики правонарушений, направленной прежде всего на активизацию борьбы с пьянством, алкоголизмом, наркоманией; преступностью, безнадзорностью и беспризорностью несовершеннолетних; незаконной миграцией; ресоциализацию лиц, освободившихся из мест лишения свободы.

2. Вовлечение в систему предупреждения правонарушений предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, а также общественных организаций.

3. Интеграция существующих в городе систем обеспечения безопасности и процессов управления ими.

4. Повышение степени защищенности критически важных объектов.

5. Повышение степени безопасности городских промышленных объектов, объектов социальной сферы, транспорта, дорожного движения.

6. Организация и проведение постоянного мониторинга состояния безопасности города, анализ и прогнозирование факторов воздействия существующих и развивающихся угроз безопасности на население и инфраструктуру города.

7. Создание благоприятной и максимально безопасной для населения обстановки в жилом секторе, на улицах и в других общественных местах города.

8. Снижение возможности возникновения чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, экологического и санитарно-эпидемиологического характера.

9. Минимизация потерь города и его населения от техногенных и природных катастроф, пожаров, иных чрезвычайных ситуаций, а также преступных посягательств.

10. Создание условий для совершенствования деятельности правоохранительных органов города.

11. Разработка форм и методов противодействия любым видам угроз безопасности людскому, природному либо экономическому потенциалу Москвы.

С целью определения эффективности реализации Программы следует использовать целевые показатели (индикаторы) в конкретно измеряемой форме. При этом эффективность программы будет являться достаточной, если в результате выполнения программных мероприятий по итогам года показатели не превысили предельно допустимых значений.

В качестве общего целевого показателя для оценки хода выполнения Программы целесообразно использовать следующий показатель - уровень преступности (доля раскрытых преступлений в общем количестве зарегистрированных преступлений на 100 тыс. человек населения в сравнении с аналогичным показателем других регионов России с учетом складывающейся оперативной обстановки).

В дополнение к общему целевому критерию целесообразно использовать следующие частные критерии (в сравнении с предыдущими годами):

- динамика количества зарегистрированных преступлений на улицах и в других общественных местах города, в том числе тяжких и особо тяжких;

- динамика дорожно-транспортных происшествий и тяжести их последствий;

- уровень аварийности на промышленных предприятиях, объектах жизнеобеспечения и транспорта;

- динамика количества зарегистрированных пожаров, тяжести их последствий;

- динамика чрезвычайных ситуаций, в том числе на водных объектах города и на объектах проведения спортивных и культурных мероприятий с массовым участием граждан;

- динамика выявленных преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, совершенных в местах массового досуга населения и в образовательной среде;

- динамика зарегистрированных преступлений, совершенных иногородними и иностранными гражданами.

Усилия органов исполнительной власти города и органов, в компетенцию которых входит решение вопросов обеспечения безопасности, в рамках программы должны быть направлены на достижение основной цели - обеспечить снижение показателей нарастания угроз, а в конечном итоге гарантированную защиту населения и объектов города от преступности, террористических акций и чрезвычайных ситуаций.

Реализация программных мероприятий позволит стабилизировать криминогенную обстановку в городе, снизить темпы роста преступности и других негативных явлений по отдельным направлениям и тем самым создать условия для повышения реального уровня безопасности жизни москвичей, обеспечения защищенности критически важной инфраструктуры города.

По предварительным оценкам реализация программных мероприятий должна привести к следующим изменениям:

- снижению количества террористических акций, их последствий и, как следствие, напряженности в обществе, вызванной угрозой терроризма;

- сокращению количества лиц, привлеченных к ответственности за совершение преступлений общеуголовной направленности в состоянии наркотического опьянения;

- снижению уровня наркотизации общества, в том числе сокращение количества лиц, умерших от отравления наркотиками (при оценке использовать результаты социологических и научно-медицинских исследований, изучающих уровень наркотизации в различных социальных слоях общества);

- сокращению количества несовершеннолетних лиц, привлеченных к ответственности за совершение преступлений общеуголовной направленности, в том числе в состоянии алкогольного и наркотического опьянения;

- сокращению рецидивной преступности среди несовершеннолетних, а также количества правонарушений, совершенных при участии лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста;

- снижению пожароопасной обстановки и уровня аварийности на объектах инфраструктуры города Москвы, а также материальных потерь для экономики города;

- повышению эффективности работы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности;

- сокращению выделяемых средств на локализацию и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.

7. Предложения по приоритетным направлениям Программы

Исходя из основных видов угроз для безопасности города Программа должна состоять из ряда конкретных разделов, предусматривающих реализацию мероприятий по:

- выявлению, предупреждению и пресечению террористической деятельности, проявлений различных форм экстремизма, расовой и религиозной нетерпимости;

- обеспечению правопорядка и общественной безопасности на улицах, в местах массового пребывания и отдыха граждан;

- предупреждению и пресечению преступлений экономической направленности, в том числе в сфере потребительского рынка и услуг;

- предупреждению и пресечению правонарушений в сфере миграционного законодательства;

- предупреждению и пресечению правонарушений несовершеннолетних;

- предупреждению и пресечению коррупции в органах исполнительной власти города Москвы;

- социальной реабилитации лиц, освободившихся из мест лишения свободы;

- предупреждению, выявлению и пресечению наркотической угрозы;

- обеспечению безопасности на объектах Комплекса социальной сферы, а также на спортивных сооружениях и в учреждениях физической культуры и спорта;

- обеспечению безопасности на городском общественном транспорте и в метрополитене;

- обеспечению безопасности дорожного движения;

- обеспечению безопасности в жилищном фонде города и объектах городского хозяйства;

- обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также объектов подземного строительства;

- защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, развитию гражданской обороны;

- обеспечению безопасности от других видов угроз.

Кроме того, необходимо предусмотреть и обеспечивающие мероприятия, в том числе по укреплению материально-технической базы и социальной поддержке сотрудников правоохранительных органов, пожарных и спасателей, а также по увязке создаваемой системы обеспечения безопасности города с мероприятиями программы, в первую очередь в части прохождения информации и реагирования правоохранительных органов на поступающие сигналы о преступлениях.

Несомненно, в определенных своих частях указанные разделы будут иметь совпадающие позиции, что позволит на их основе проводить согласованные совместные действия различных государственных и негосударственных структур, правоохранительных и иных органов и организаций.

Вместе с тем прогноз развития современной ситуации указывает на ее быстро меняющийся характер, поэтому в Программе должна быть предусмотрена возможность гибкого изменения состава и содержания мероприятий, исходя из приоритетов угроз.

Основная цель программных мероприятий состоит в создании условий по предотвращению правонарушений, чрезвычайных ситуаций и повышению оперативности их предупреждения, обнаружения и предотвращения.

Достижение цели обеспечивается следующими мероприятиями:

- проведением разработок эффективных средств, методов и способов обеспечения комплексной безопасности;

- созданием необходимых условий правоохранительным органам для внедрения и реализации ювенальных технологий, подразумевающих в том числе создание реабилитационного пространства для ресоциализации несовершеннолетних правонарушителей и лиц, которые по истечении срока отбывания наказания достигли восемнадцати лет;

- обеспечением четкого взаимодействия органов исполнительной власти города с дежурными службами ГУВД по г. Москве, аварийными и другими службами быстрого реагирования;

- реализаций комплекса мероприятий по инженерно-технической защите различных учреждений и объектов городских комплексов;

- проведением научных, в том числе социологических исследований, конференций, конкурсов, соревнований, учений и тренировок, агитационно-пропагандистской работы и информирования населения;

- совершенствованием нормативной правовой и методической базы в области обеспечения безопасности в соответствии с полномочиями города Москвы, как субъекта Российской Федерации;

- дальнейшим развитием о