Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона N 4800-3 "О Конституционном Собрании" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального конституционного закона N 4800-3 "О Конституционном Собрании"

Досье на проект федерального конституционного закона

Проект федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании" подготовлен в соответствии со статьями 134 и 135 Конституции Российской Федерации в целях регулирования порядка реализации инициативы конституционного пересмотра, созыва Высшего Представительного и Законодательного органа Российской Федерации - Конституционного Собрания и выборов его членов (народных представителей), определения их статуса, установления процедуры подтверждения неизменности Конституции Российской Федерации, разработки и принятия новой Конституции Российской Федерации.

Законопроект основан на заложенной в Конституции России концепции Конституционного Собрания как особого органа осуществления учредительной власти, единственным источником которой является многонациональный народ Российской Федерации. Порядок формирования и деятельности, компетенция этого органа определяются его чрезвычайной и исключительной ролью как краеугольного камня государственного строительства.

В отличие от ранее действовавших российских и союзных основных законов, которые предоставляли право принимать новую Конституцию высшему представительному органу государственной власти (Верховному Совету), действующая Конституция лишает Федеральное Собрание этого права. Это прямо следует не только из статьи 135 (части 1) Конституции, но и из конституционного перечня полномочий парламента. Солидарным решением Совета Федерации и Государственной Думы может быть лишь инициирован процесс пересмотра наиболее значимых конституционных норм - глав 1, 2 и 9.

Исходя из установленной Конституцией несовместимости функций Федерального и Конституционного собраний, а также из того, что в силу своих государствообразующих задач Конституционное Собрание выше любой из ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), единственным демократичным способом формирования этого органа являются всеобщие, равные, прямые выборы при тайном голосовании. Специальная избирательная кампания будет посвящена таким образом обсуждению конституционных проектов и предложений, выдвижению кандидатов, являющихся сторонниками тех или иных конституционных идей.

Иной вариант формирования Конституционного Собрания был бы возможен лишь в случае, если бы действующая Конституция не содержала права Конституционного Собрания самостоятельно, без вынесения на референдум, принять новую Конституцию. Наличие у Конституционного Собрания данного права придает этой институции учредительный статус.

В основу настоящего проекта положен опыт стран, где для принятия Конституции также использовалась модель специально созываемого органа учредительной власти, и соответствующие положения конституций зарубежных государств. Так, несовместимость парламентских и учредительных функций иллюстрирует Конституция Испании, в соответствии с которой предложенный парламентом (Генеральными кортесами) проект существенного изменения Конституции, приводит, в случае его одобрения, к роспуску парламента и повторному утверждению проекта вновь избираемыми Генеральными кортесами, после чего в обязательном порядке текст новой Конституции передается на референдум для ратификации. А основной закон Франции предусматривает два возможных варианта одобрения пересмотренной Конституции: референдумом и тремя пятыми голосов Парламента, созванного в качестве Конгресса (то есть не регулярным избираемым, а специально формируемым органом).

Проект федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании" состоит из преамбулы и девяти глав.

Глава I "Общие положения" определяет, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, предмет ведения Конституционного Собрания, его статусный и количественный состав, срок полномочий, местопребывание. При этом указывается, что решение, принятое Конституционным Собранием по предмету его ведения, имеет высшую юридическую силу и может быть отменено или изменено не иначе, как решением Конституционного Собрания последующего созыва. Конституционное Собрание состоит из 450 народных представителей, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Учитывая необходимость усложненного порядка принятия Конституции, устанавливается годовой срок полномочий Конституционного Собрания с возможностью продления его не более, чем на три месяца.

Глава II ("Созыв Конституционного Собрания") определяет процедуру внесения предложений о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. Предложения могут вноситься как в Государственную Думу, так и в Совет Федерации, в зависимости от субъекта конституционного пересмотра. Созыв Конституционного Собрания осуществляется соответствующим постановлением Совета Федерации либо Государственной Думы (в зависимости от того, какая палата рассматривала инициативу первой). Дополнительного акта Президента на созыв Конституционного Собрания не требуется. На основании указанного постановления Центральная избирательная комиссия Российской Федерации назначает выборы членов Конституционного Собрания.

Глава III устанавливает порядок выборов народных представителей - членов Конституционного Собрания. Выборы предлагается проводить по двухмандатным избирательным округам (один округ - два депутата). При этом избранными по результатам голосования считаются два кандидата, набравшие наибольшее число голосов. Выборы могут быть признаны не состоявшимися в случае, если число голосов, поданных против всех кандидатов, больше совокупного числа голосов, отданных за первых двух кандидатов. Правом выдвижения кандидатов пользуются общественные объединения, зарегистрированные в установленном порядке (так называемое выдвижение "по гильдиям"), что имеет целью придать Конституционному Собранию в определенной степени надпартийный характер. Избирательная процедура в основном соответствует установленной Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с заимствованиями из Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Ряд статей в этой связи имеет отсылочные отношения. Специальная процедура, учитывающая относительно краткосрочный период деятельности Конституционного Собрания, предусмотрена при признании выборов недействительными либо несостоявшимися.

В главе IV прописан статус члена Конституционного Собрания, соответствующий, за некоторыми изъятиями, статусу депутата Государственной Думы.

Глава V посвящена устройству Конституционного Собрания. Установлены полномочия председателя Конституционного Собрания и его заместителей, органов Конституционного Собрания, среди которых ведущую роль играют Рабочая палата и профильные комиссии. Определена возможность создания объединений членов Конституционного Собрания, без чего немыслима работа коллегиального представительного органа. Предусмотрено участие представителей органов государственной власти в деятельности Конституционного Собрания с правом совещательного голоса.

Главой VI определяется порядок работы Конституционного Собрания, заложены обобщенные требования к Регламенту этого органа. Регулируются выборы Председателя, заместителей Председателя, формирование органов Конституционного Собрания. Оговаривается возможность приглашения Президента Российской Федерации и других руководителей органов государственной власти, должностных лиц на заседания Конституционного Собрания.

В главе VII ("Обеспечение деятельности Конституционного Собрания) содержатся нормы, регулирующие деятельность Аппарата Конституционного Собрания и финансирование работы Конституционного Собрания. Установлено, что данное финансирование производится из средств федерального бюджета в приоритетном порядке. Воспрепятствование деятельности Конституционного Собрания рассматривается как преступление против основ конституционного строя и безопасности государства.

Порядок подтверждения неизменности действующей Конституции, разработки и принятия новой Конституции Российской Федерации определен главой VIII. В отношении процедуры подтверждения неизменности действующей Конституции законопроект, исходит из признания правовой равнозначности данного решения принятию новой Конституции. Следовательно, такое решение должно приниматься двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания. Далее оговаривается возможность внесения определенными субъектами альтернативных проектов новой Конституции. Приведена процедура принципиального решения вопроса о разработке проекта новой Конституции Российской Федерации, который, в случае поддержки данного предложения, принимается за основу (при наличии нескольких внесенных проектов, а также при поступлении от инициаторов внесения проекта конкретных поправок к первому чтению).

Проект новой Конституции Российской Федерации принимается в четырех чтениях. После принятия в первом чтении проект подлежит обнародованию, в него могут вноситься поправки субъектами конституционного пересмотра и предложения более широким кругом субъектов законодательной инициативы. Между вторым и третьим чтением поправки могут вноситься членами Конституционного Собрания исключительно в целях устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей текста. К четвертому чтению осуществляется редакционная правка текста. Предусмотрена возможность, в случае, если постановление о принятии проекта в любом из чтений не будет поддержано, проведения согласительных процедур и повторного голосования. В первом чтении проект принимается большинством от общего числа членов Конституционного Собрания. Во втором, третьем и четвертом чтениях для принятия проекта необходимо не менее трех пятых состава Собрания. Принятие новой Конституции требует, согласно статье 135 Конституции Российской Федерации, поддержки не менее двух третей от общего числа членов Конституционного Собрания. Принятие решения о вынесении проекта новой Конституции Российской Федерации на всенародное голосование требует меньшего числа голосов - трех пятых. Постановление Конституционного Собрания о назначении всенародного голосования о принятии проекта новой Конституции Российской Федерации является окончательным, вступает в силу немедленно после его принятия и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Глава IX ("Заключительные положения") устанавливает порядок вступления закона в силу и закрепляет стабильность его положений. Со дня поддержки одной из палат парламента предложения о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации и до дня прекращения полномочий Конституционного Собрания, настоящий Федеральный конституционный закон не может быть изменен или отменен, действие его не может быть приостановлено.

Принятие данного закона требует внесения изменений и дополнений в ряд действующих нормативных правовых актов: в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

Принятие Федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании" не повлечет дополнительных затрат средств федерального бюджета. Необходимость бюджетного финансирования возникнет лишь в случае принятия палатами Федерального Собрания решения о созыве Конституционного Собрания. В таком случае расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, будут состоять из затрат на проведение выборов членов Конституционного Собрания (в пределах финансового обеспечения выборов депутатов Государственной Думы) и годового бюджета Конституционного Собрания (включая затраты на обеспечение материально-финансовых условий для осуществления полномочий членов Конституционного Собрания), равного годовому бюджету Государственной Думы.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального
конституционного закона
"О Конституционном Собрании"

Принятие Федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании" не повлечет дополнительных затрат средств федерального бюджета.

В случае принятия палатами Федерального Собрания решения о созыве Конституционного Собрания, примерные расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, оцениваются следующим образом:

Выборы народных представителей - членов Конституционного Собрания - 21597 тыс. руб.

Расходы на содержание Конституционного Собрания (с учетом расходов на обеспечение деятельности членов Конституционного Собрания - 921371,1 тыс. руб.

Расчет произведен на основе расходов бюджетного финансирования Государственной Думы за вычетом 4/5 денежного обеспечения помощников депутатов, расходов на обучение и другие цели, не связанные с деятельностью Конституционного Собрания. Всего: 942968,1 тыс. руб.

Справка о законодательных актах, подлежащих изменению и дополнениям
в случае принятия Федерального конституционного закона
"О Конституционном Собрании"

В случае принятия Федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании" подлежат изменению и дополнению следующие законодательные акты:

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания";

Уголовный кодекс Российской Федерации.