Пояснительная записка к проекту федерального закона N 17844-3 "Об информации персонального характера" (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона
"Об информации персонального характера"

1. Обоснование необходимости принятия федерального закона "Об информации персонального характера"

Правовое регулирование работы с персональными данными на основе общепринятых международных норм и принципов в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации необходимо для обеспечения прав и свобод личности, связанных со сбором, обработкой и использованием персональных данных в условиях, когда широкомасштабное применение средств вычислительной техники для этих целей позволяет сделать личную жизнь граждан "прозрачной" для государственных органов.

Закон призван способствовать утверждению в обществе уважения к личности, ее достоинству на основе создания и соблюдения правовых норм, направленных на защиту прав и интересов человека и гражданина, в частности, права на неприкосновенность частной жизни.

Столь же важным значением закона является создание правовых условий для решения государственных задач в области управления ресурсами с целью решения социальных проблем предоставления услуг на основе сбалансированного и социально справедливого разделения государственных средств, а также реализации функций осуществления государственных учетов, необходимых для работы налоговых служб, правоохранительных органов. Выполнение этих задач связано с оперированием большим объемом персональных данных на основании формирования и использования массивов этих данных, что в условиях создаваемого правового государства должно осуществляться строго в рамках законности.

Вступление России в Европейское сообщество во многом обусловлено принятием федерального закона "Об информации персонального характера", поскольку более чем в 20 странах мира существуют подобные законы и вопросы взаимодействия европейских стран в области работы с персональными данными требуют унифицированного решения.

Зарубежный опыт насчитывает свыше 25 лет в решении проблемы зашиты информации персонального характера. В настоящее время развивается новый этап совершенствования правового регулирования проблемы персональных данных на основе принятия Директивы Европейского Парламента и Совета Европы 95/46/ЕС от 24 октября 1995 г. "О защите личности в отношении обработки персональных данных и свободном обращении этих данных". Директива утверждена как обязательная для стран Европейского Сообщества (ст.32) и существует установка, что не позднее трех лет после ее принятия всеми странами должны быть приняты необходимые для выполнения данной Директивы юридические, организационные и административные меры.

Основными целями, определяющими необходимость принятия федерального закона "Об информации персонального характера", являются:

обеспечение правовой защиты граждан в условиях бурного роста баз персональных данных, создаваемых в последнее десятилетие на основе новейших информационных технологий;

создание правовой основы для максимально адекватной защиты персональной информации от усиливающегося к ней интереса со стороны криминальных структур;

выполнение международных обязательств России по формированию правового регулирования трансграничной передачи персональных данных в рамках международных соглашений;

совершенствование организационно-правового обеспечения деятельности физических и юридических лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления по формированию и использованию массивов персональных данных на основе законодательного закрепления прав, обязанностей и ответственности держателей (обладателей) этих массивов;

открытие внутреннего информационного рынка России для деятельности негосударственных коммерческих структур, в частности для развития прямого маркетинга в области работы с персональными данными.

В настоящее время в России нормы, касающиеся регулирования проблем, связанных с информацией персонального характера, содержатся в нескольких федеральных законах.

Правовая основа работы с персональными данными определена в Конституции Российской Федерации (ст.ст.22, 23 и ст.29 п.4). В статьях 22 и 23 содержатся нормы, провозглашающие основные права личности, касающиеся частной жизни. В них закреплено право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайны. Запрещается сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. На органы государственной власти возлагается обязанность обеспечить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

В Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации" дано определение термина "персональные данные" и заложены основные принципы правового регулирования деятельности, связанной с персональными данными. В частности, статьей 11 этого Закона такие данные отнесены к конфиденциальной информации, вводится ответственность за нарушение их конфиденциальности, а также обязательность лицензирования для негосударственных организаций и частных лиц деятельности, связанной с обработкой и предоставлением персональных данных. Но эти нормы носят общий характер и подлежат дальнейшему развитию и конкретизации (например, вопросы зашиты персональных данных, порядок лицензирования деятельности с персональными данными и др.).

Вопросы правового регулирования работы с персональными данными затронуты в Основах законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" (ст.20). Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" (ст.ст.3, 5, 9, 10, 12, 21), законах Российской Федерации "О государственной тайне" (ст.5), "О средствах массовой информации" (ст.ст.41, 43, 46, 51, 57), "О федеральных органах налоговой полиции" (ст.10), "О налоговых органах Российской Федерации" (ст.ст.7, 11), "О милиции", законодательстве о выборах.

В Гражданском кодексе РФ статья 152 защищает честь, достоинство и деловую репутацию гражданина.

В Уголовном кодексе РФ в статье 137 устанавливается уголовная ответственность "за незаконное собирание или распространения сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну", но применительно ко всем случаям нарушения конфиденциальности персональных данных (в том числе и средствами массовой информации) этого явно недостаточно.

Таким образом в стране объективно сложилась настоятельная необходимость развития правовой основы в сфере работы с персональными данными.

Федеральный закон "Об информации персонального характера" должен дать правовую основу для развития нормативной правовой базы для формирования, использования и защиты массивов персональных данных в стране.

2. Общая характеристика и основные положения законопроекта

Законопроект содержит шесть глав (общие положения; условия законности работы с персональными данными; права субъекта персональных данных; права и обязанности держателя (обладателя) по работе с массивами персональных данных; государственное регулирование работы с персональными данными; заключительные положения), тридцать четыре статьи.

В основу разработки проекта федерального закона "Об информации персонального характера" положены общепринятые международные принципы работы с этими данными, согласно которым персональные данные должны:

быть помечены и обработаны добросовестным и законным образом;

собираться для точно определенных, объявленных и законных целей;

быть адекватными целям, для которых они собирались, и не избыточными в отношении этих целей;

быть точными и в случае необходимости обновляться;

храниться не дольше, чем этого требуют цели их сбора, и уничтожаться по достижении целей или минованию надобности в них.

Не допускается объединение массивов персональных данных, собранных держателями (обладателями) в принципиально разных целях.

В соответствии с названной выше Директивой Европейского Парламента и применительно к условиям нашей страны в проекте сформулированы правовые основания осуществления работы с персональными данными.

Этими основаниями исчерпываются случаи законного сбора, обработки и использования персональных данных.

Установление исчерпывающего типового перечня в таких случаях диктуется необходимостью обеспечить эффективную защиту прав личности в отношении персональных данных на основе выделения следующих основных приоритетов законопроекта, актуальных сегодня для нашего общества:

а) защита персональных данных лиц от несанкционированного доступа к ним со стороны криминальных структур, других граждан, представителей государственных органов и служб, не имеющих на то соответствующих полномочий, путем регулирования порядка доступа субъектов персональных данных к своим данным;

б) обеспечение сохранности, целостности и достоверности данных на основе:

установления режима конфиденциальности соответствующих персональных данных;

регламентации обязанностей, прав и ответственности держателей (обладателей) массивов персональных данных по работе с этими данными;

в) обеспечение в условиях развития рыночных отношений в стране возможностей для работы с персональными данными держателей (обладателей) или третьих лиц, которым раскрыты персональные данные, имеющих лицензию на проведение работ с этими данными, в частности, на основе прямого маркетинга.

В особую категорию выделяются персональные данные, получаемые в результате деятельности субъектов Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".

Координацию работ по формированию массивов персональных данных законопроект поручает вести Уполномоченному органу государственной власти, определяемому Правительством РФ из числа органов исполнительной власти.

Этот орган обязан вести реестр массивов персональных данных, формируемых в органах государственной власти и органах местного самоуправления и исключить неоправданное дублирование в перечне этих данных.

Реализация закона не потребует расходов, покрываемых за счет государственного бюджета.

Работы по формированию и использованию массивов персональных данных в органах государственной власти и органах местного самоуправления по мере внедрения норм закона будут освобождаться от неоправданного дублирования за счет использования Реестра персональных данных.

Получаемая экономия бюджетных средств будет компенсировать затраты на ведение указанного Реестра в Уполномоченном органе государственной власти.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих
признанию утратившими силу, приостановлению, изменению,
дополнению или принятию в связи с принятием законопроекта
"Об информации персонального характера"

После принятия федерального закона "Об информации персонального характера" потребуется включение дополнительных статей, касающихся персональных данных, в Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях. В Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" возможно потребуется включить нормы, устанавливающие требования по обеспечению защиты персональных данных, полученных в результате оперативно-розыскной деятельности.

Также потребуется внесение дополнений в Закон РФ "О средствах массовой информации" и в законодательство о выборах в части определения состава персональных данных, имеющих общественную значимость, подлежащих распространению в средствах массовой информации без согласия субъекта персональных данных.

Финансово-экономическое обоснование

Реализация закона не потребует расходов, покрываемых за счет государственного бюджета.

Работы по формированию и использованию массивов персональных данных в органах государственной власти и органах местного самоуправления по мере внедрения норм закона будут освобождаться от неоправданного дублирования за счет использования Реестра персональных данных.

Получаемая экономия бюджетных средств будет компенсировать затраты на ведение указанного Реестра в Уполномоченном органе государственной власти.

Справка о состоянии законодательства

В настоящее время в России нет специального законодательства, обеспечивающего всестороннее правовое регулирование проблем, связанных с информацией персонального характера.

Правовая основа работы с персональными данными определена Конституцией РФ (ст.ст.22, 23, 24 и ст.29 п.4). В статьях 22 и 23 содержатся нормы, провозглашающие основные права личности, касающие частной жизни. В них закреплено право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Запрещается сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. На органы государственной власти возлагается обязанность обеспечить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

В федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации" дано определение термину "персональные данные" и заложены основные принципы правового регулирования деятельности, связанной с персональными данными. В частности статьей 11 этого Закона такие данные отнесены к конфиденциальной информации, вводится ответственность за нарушение их конфиденциальности, а также обязательность лицензирования для негосударственных организаций и частных лиц деятельности, связанной с обработкой и предоставлением персональных данных. Но эти нормы носят общий характер и подлежат дальнейшему развитию и конкретизации (например, вопросы защиты персональных данных, порядок лицензирования деятельности с персональными данными и др.).

Указом Президента РФ "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" от 6.03.97 N 188 персональные данные, за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях, включены в этот перечень. Проблема грани между конфиденциальностью и открытостью персональных данных, распространяемых в средствах массовой информации, а также в других случаях, например в связи с развитием прямого маркетинга, в настоящее время не решена в полной мере.

Вопросы правового регулирования работы с персональными данными затронуты в "Основах законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" (ст.20), в Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" (ст.ст.3, 5, 9, 10, 12, 21), законах РФ "О государственной тайне" (ст.5), "О средствах массовой информации" (ст.ст.41, 43, 46, 51, 57), "О федеральных органах налоговой полиции" (ст. 10), "О государственной налоговой службе РСФСР" в редакции от 13.06.96 (ст.7 и ст.10), Законе РСФСР "О милиции", законодательстве о выборах.

В Гражданском кодексе РФ статья 152 защищает честь, достоинство и деловую репутацию гражданина.

В Уголовном кодексе РФ в статье 137 устанавливается уголовная ответственность "за незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну", но применительно ко всем случаям нарушения конфиденциальности персональных данных (в том числе и средствами массовой информации) этого явно недостаточно.