Пояснительная записка к проекту федерального закона N 11807-3 "Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся в местах изоляции, и о содействии общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона
"Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся
в местах изоляции, и о содействии общественных объединений
в работе учреждений и органов, исполняющих наказания,
и мест содержания под стражей"

Согласно ст.2 Конституции Российской Федерации, "человек, его права и свободы являются высшей ценностью".

За соблюдением этого императивного требования, положенного в основы конституционного строя России, должен быть обеспечен как государственный, так и действенный общественный контроль. Государственный контроль осуществляет прокуратура Российской Федерации. Общественный же контроль базируется на принципе непосредственного осуществления народом своей власти (часть 2 статьи 3 Конституции РФ) в соотнесении с положением ст.30 Конституции Российской Федерации, гарантирующим свободу деятельности общественных объединений.

Наиболее серьезные нарушения прав человека в России происходят сегодня, по общему мнению отечественных и международных экспертов, в местах содержания под стражей, в отношении лиц, задержанных и лишенных свободы. Приняли массовый и систематический характер пытки, насилие, жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание, отсутствие необходимой медицинской помощи в органах и учреждениях, где содержатся заключенные, прежде всего на досудебной стадии уголовного производства.

По относительному количеству заключенных Россия занимает сегодня первое место в мире. Сотни тысяч граждан, юридически являющихся невиновными, претерпевают "по сути нечеловеческие условия содержания во многих следственных изоляторах" (из Заключения N 193 ПАСЕ по заявке России на вступление в Совет Европы, п.7.9). В данном Заключении ПАСЕ закреплены международные обязательства Российской Федерации, в частности, о безотлагательном улучшении условий содержания заключенных в соответствии с едиными европейскими пенитенциарными правилами (п.7.9). Отмечено, что "особое внимание будет уделено поддержке и укреплению правозащитных неправительственных организаций, а также созданию гражданского общества" (п.9).

Государственные структуры, в задачи которых входит ограничение прав и свобод человека (в целях и пределах, установленных законом), не могут быть освобождены от контроля со стороны общества, так как эти структуры призваны защищать не собственные, а общественные интересы. В свою очередь, общество, будучи вправе требовать от государственных учреждений безусловного исполнения законов и соблюдения прав человека, не должно оставаться безучастным к проблемам правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы, в которых права заключенных нарушаются в большинстве случаев не по злому умыслу, а по причине отсутствия необходимых условий для нормального функционирования.

Следственные изоляторы, другие учреждения, где содержатся заключенные, находятся в крайне сложной ситуации, связанной с их перенаполнением, кредиторской задолженностью, отсутствием надлежащего финансирования, испытывают острый недостаток в продуктах питания, медикаментах и медицинском оборудовании, постельных и столовых принадлежностях. При таком положении крайне необходимы помощь общественных объединений в улучшении материально-бытовых и медико-санитарных условий мест содержания под стражей, их опыт психологической, культурной, социальной поддержки заключенных. Практика последнего десятилетия подтверждает большой потенциал общероссийских и региональных общественных объединений, осуществляющих контроль за местами лишения свободы (в части, допустимой при отсутствии соответствующего федерального закона) и оказывающих содействие в работе учреждений пенитенциарной системы.

Проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, арестованных, осужденных и содействии общественных объединений работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей" направлен на преодоление существующей на протяжении десятилетий закрытости мест, где содержатся заключенные, исходит из необходимости восстановить и развить в условиях современного права и с учетом современных потребностей сложившиеся в России еще в начале XIX века различные формы общественного контроля и попечения над тюрьмами, которые имели в Российской Империи государственную поддержку. В 1819 году под покровительством Александра I было создано Общество попечения о тюрьмах, с 1822 года по всей России стали действовать местные комитеты Общества. "Общество имело ближайший надзор за заключенными, за размещением их по роду преступлений, за наставлением их в правилах благочестия и доброй нравственности, за занятиями арестованных; от него зависело наложение дисциплинарных взысканий" (Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Лекции. Часть общая. Т.2. С. 135.). В общество входили представители власти и видные общественные деятели.

Актуальность предлагаемого проекта федерального закона подтверждается Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (1998 года) "О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации", в котором, в частности, отмечается: "Существует немало практических форм взаимодействия органов власти с общественными структурами, а также способов общественного контроля за деятельностью государственного аппарата. Ряд таких форм необходимо закрепить законодательно, другие можно установить правительственными и ведомственными актами. ... Мы должны активно использовать потенциал общественных организаций для практической защиты прав граждан. Например, следует обсудить вопрос о формах общественного контроля, с тем чтобы не допускать случаев унизительного, а порой и жестокого обращения с подследственными."

Содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, предусмотрено частью I ст.23 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Согласно части второй указанной статьи УИК РФ, общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, "на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации". Предлагаемый законопроект направлен на реализацию указанных положений кодекса в части, касающейся защиты прав осужденных и содействия в работе органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.

Соответствующая норма содержится и в Законе Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", ст.38 которого устанавливает, что "общественные организации контролируют деятельность учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации". Таким образом, данный закон предлагает законодательно урегулировать общественный контроль не только за деятельностью уголовно-исполнительной системы, но и за следственными изоляторами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 года N 760 "О мерах по обеспечению условий содержания лиц, находящихся в следственных изоляторах и тюрьмах уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" МВД и Минюсту России с участием Генпрокуратуры России было поручено "разработать проект федерального закона, регламентирующего порядок участия общественных организаций в осуществлении контроля за деятельностью следственных изоляторов" (п.10). Соответствующий законопроект был подготовлен МВД России, его положения (прежде всего, в части оказания содействия в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей) учтены при подготовке настоящего законопроекта.

По мнению авторов данного проекта федерального закона, общественный контроль не должен быть ограничен только следственными изоляторами и учреждениями уголовно-исполнительной системы. Безусловное соблюдение прав человека необходимо в отношении всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме. Поэтому законопроект предусматривает осуществление общественного контроля в органах и учреждениях внутренних дел, изоляторах временного содержания, следственных изоляторах и других учреждениях, используемых в качестве мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в исправительных колониях, исправительных центрах, арестных домах и иных учреждениях уголовно-исполнительной системы, предусмотренных федеральным законодательством.

Предлагаемый проект федерального закона направлен на укрепление в России гражданского общества, определяет правовые основы контроля со стороны общества над одной из наиболее закрытых сфер государственной деятельности.

Законопроект состоит из 7 глав, 19 статей.

Глава I ("Общие положения") содержит определение основных понятий, используемых в проекте, определяет цели и принципы общественного контроля и содействия общественных объединений работе учреждений пенитенциарной системы. Субъектами общественного контроля признаются общественные инспекторы, выдвигаемые правозащитными общественными объединениями, имеющими не менее чем трехлетний стаж работы, а также общественные наблюдательные комиссии. Кандидатуры общественных инспекторов утверждаются Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Порядок формирования и деятельности, состав общественных наблюдательных комиссий определяется законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. В качестве субъектов содействия общественных объединений работе учреждений и органов уголовно-исполнительной системы выступают зарегистрированные общественные объединения.

В главе II определен порядок наделения общественного инспектора полномочиями, их приостановление и прекращение.

Глава III регулирует порядок осуществления общественного контроля. Определены полномочия общественных инспекторов, основания для ограничения их деятельности. Полномочия общественных наблюдательных комиссий (региональных и создаваемых при учреждении или органе, исполняющем наказания, месте содержания под стражей) определены в части необходимого федерального регулирования, с учетом того, что в полном объеме полномочия комиссий будут определяться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Установлен порядок принятия мер по результатам мероприятий общественного контроля, определен порядок финансирования деятельности общественных инспекторов и наблюдательных комиссий.

В IV главе урегулирован порядок осуществления содействия общественных объединений в работе учреждений и органов пенитенциарной системы.

Гарантии осуществления общественного контроля, в том числе порядок осуществления надзора за деятельностью субъектов осуществления общественного контроля и содействия общественных объединений, определяются в главе V.

В заключительных положениях (глава VI) установлен порядок вступления закона в силу.

Проект федерального закона подготовлен группой специалистов в области уголовного права и уголовного процесса (д.ю.н., проф. С.Е.Вицин, д.ю.н., проф. Ю.И.Стецовский, к.ю.н. С.А.Пашин, к.ю.н. М.Ф.Полякова) и руководителей крупнейших российских правозащитных организаций.

Предлагаемый проект федерального закона не предусматривает расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Законопроект внесен по вопросу, не являющемуся предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 71, пункт "в" Конституции Российской Федерации).

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "Об общественном контроле
за обеспечением прав лиц, находящихся в местах изоляции,
и о содействии общественных объединений в работе учреждений
и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей"

Принятие и реализация Федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся в местах изоляции, и о содействии общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей" не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов, а также из бюджетов внебюджетных фондов.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию
утратившими силу, приостановлению, изменению, и дополнению
или принятию в связи с принятием Федерального закона
"Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся
в местах изоляции, и о содействии общественных объединений
в работе учреждений и органов, исполняющих наказания,
и мест содержания под стражей"

Принятие федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся в местах изоляции, и о содействии общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей" предусматривает внесение дополнения в следующие законодательные акты:

в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации";

в статью 27 Федерального закона "Об общественных объединениях";

в статью 38 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".