Пояснительная записка к проекту федерального закона "О сделках, совершаемых при помощи электронных средств (Об электронных сделках)" (не действует)

Пояснительная записка к проекту федерального закона
"О сделках, совершаемых при помощи электронных средств" (Об электронных
сделках)

В настоящее время в России в предпринимательской деятельности и потребительской сфере интенсивно используются электронные средства, что обусловило возникновение таких экономических реалий как: "экономика в режиме реального времени" или "электронные сделки". Развитие электронных сделок, сопровождается быстрыми и значительными изменениями в сфере правового регулирования предпринимательства. В законодательстве многих стран и в международном праве уже закреплены принципиально новые категории: сделки с использованием электронных средств, электронный договор, электронная подпись, электронные платежи, и т.д.

Совершение сделок при помощи электронных средств требует особого законодательства, применение которого способствовало бы развитию глобального и открытого рынка. Основополагающим актом в указанной сфере должен стать Федеральный закон "О сделках, совершаемых при помощи электронных средств" (Об электронных сделках), обеспечивающий правовую базу для осуществления предпринимательской деятельности с использованием электронных средств; юридического признания электронных сделок; обеспечения безопасности и действительности названных сделок, а также охраны прав потребителей товаров и услуг.

Законом, прежде всего, закрепляются основные принципы правового регулирования электронных сделок: юридическое равенство участников электронных сделок, свобода договора, беспрепятственное осуществление электронных сделок, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации, а также гарантия судебной защиты прав участников электронных сделок.

Важное место в Законе отведено правилам обмена электронными данными в электронных сделках, в том числе порядку отправления, получения, хранения электронных данных, а также услугам информационных посредников по передаче электронных данных, а также предоставлении участнику электронной сделки доступа к сетям.

Закон устанавливает правовой режим электронных сделок. Такие сделки при условии их соответствия требованиям настоящего закона и иных нормативных актов РФ признаются совершенными в простой письменной форме и не могут быть признаны недействительными только на том основании, что они совершены посредством обмена электронными данными. Исключения из настоящего правила могут быть установлены только федеральными законами.

В этой связи использование электронной цифровой подписи (ЭЦП), а также иных аналогов собственноручной подписи в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации юридически, признается юридически равнозначным собственноручной подписи уполномоченного лица.

Вышеназванные электронные данные могут признаваться в качестве судебных доказательств по сделкам в сфере электронных сделок.

Электронная сделка осуществляется без специальной лицензии за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ о лицензировании отдельных видов деятельности.

Участники электронных сделок обязаны предоставлять предусмотренную Законом информацию о своем правовом положении и деятельности, а также обеспечивать легкий, прямой и постоянный доступ к данной информации юридическим и физическим лицам - приобретателям товаров и услуг.

Договоры между участниками электронных сделок, а также между участниками электронных сделок и приобретателями товаров и услуг могут быть заключены путем обмена электронными данными и должны содержать обязательные условия, предписанные настоящим Законом. Данные условия относятся к технологической процедуре заключения договора; использованию аналогов собственноручной подписи; порядку внесения изменений при согласовании условий договора; условиям предоставления бумажных копий электронных данных и ряд других.

В электронных сделках допускается использования всех предусмотренных законодательством РФ аналогов собственноручных подписей с соблюдением настоящего Закона и (или) соглашения сторон.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О сделках, совершаемых при помощи
электронных средств" (Об электронных сделках)

Принятие указанного закона потребует первоначальных расходов из федерального бюджета, которые необходимы для создания необходимых условий для развития электронных сделок в России. Они составят порядка 6,9 млн. руб. (см. Приложение 1).

Работы по совершенствованию нормативно-правовой базы должны сопровождаться значительным объемом научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. При этом необходимо провести уточнение и формализацию описаний бизнес - процессов при заключении и реализации различных видов торговых сделок и информационного взаимодействия участников торговых отношений, прежде всего в части удовлетворения государственных нужд; выработку рекомендаций по использованию современных и перспективных информационных технологий, в том числе обеспечению криптографической защиты сделок и участников торговых отношений в рамках системы электронных сделок, а также обеспечению возможности проведения правоохранительными органами оперативно-розыскных мероприятий в порядке, установленном законодательством; разработку и апробацию основных типовых решений, на базе которых могла бы последовательно формироваться и развиваться полномасштабная система электронных сделок с гарантированным качеством предоставляемых услуг, в том числе по обеспечению защиты прав потребителей и кредитно-банковскому обслуживанию сделок и обеспечению криптографической защиты сделок и участников торговых отношений; разработку правовой, научной и методологической базы для развития системы страхования рисков, возникающих при проведении электронных сделок. Предварительная оценка затрат на НИР и ОКР - 4,9 млн. руб.

Для создания полномасштабной инфраструктуры электронных сделок в России должны быть привлечены средства региональных и коммерческих структур. Вместе с тем, на федеральном уровне должны быть предусмотрены средства для создания федерального центра электронных сделок, системы лицензирования и сертификации, обучения персонала и т.п. Оценочный объем затрат - 39,2 млн. руб. (см. Приложение 2)

При этом нужно понимать, что эти затраты принесут не только прямой положительный эффект в виде увеличения собираемости налогов и сборов в бюджет за счет увеличения ВВП, но и косвенный (увеличение количества новых рабочих мест, развитие современных информационных технологий, стимулирование развития отечественного производства, средств вычислительной техники и программного обеспечения, увеличение скорости денежного обращения, устранения препятствий на пути развития бизнеса, связанных с географическими особенностями России и т.д.).

Приложение 1

Первоначальные расходы из федерального бюджета, которые необходимы
для создания необходимых условий для развития электронных сделок в России.

NN п/п	Мероприятия	Функциональная цель	Затраты (млн. рублей)
1.1	Разработка проекта федерального закона "О сделках, совершаемых при помощи электронных средств" (Об электронных сделках)	Юридическое закрепление принципов, механизмов и условий практического осуществления электронных сделок.	0,9
1.2	Подготовка предложений по внесению изменений в действующее законодательство, связанных с внедрением электронных сделок в областях: - защиты интеллектуальной собственности; - лицензирования отдельных видов деятельности; - сертификации аппаратных и программных средств; - страхования рисков; - обеспечение закупок и поставок продукции для государственных нужд.	Преодоление подзаконных правовых препятствий корпоративного и регионального уровней для обеспечения работы проект Федерального закона "О сделках, совершаемых при помощи электронных средств" (Об электронных сделках); Формирование полноценного законодательного поля для практической реализации прав ведения торговой деятельности; Формирование единых правил и условий применения аппаратных и программных средств; Создание условий по снижению рисков субъектов электронных сделок; Формирование единых правил и условий применения правовых норм для обеспечения поставок продукции по государственному заказу.	4,8
1.3	Подготовка предложений по внесению изменений в действующие федеральные законы: - "Об участии в международном информационном обмене"; - "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".	Формирование полноценного законодательного поля для ведения международного обмена производственно-коммерческой информацией и ведения внешнеторговой деятельности.	0,9
1.4	Внесение изменений и дополнений в "Правила продажи товаров по образцам", утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 1997 г. N 918, в том числе в части особенностей электронных форм продаж.	Расширение сферы действия "Правил продаж" с учетом особенностей электронных сделок.	0,3
		Всего:	6,9

Приложение 2

Формирование инфраструктуры государственных органов, сертификации
правового и методического обеспечения работы закона об электронных
сделках

NN п/п

Мероприятия

Функциональная цель

Затраты (млн. рублей)

 2.1 Организация        создания Обеспечение информационной  и  15,0

     унифицированных программных технологической     поддержки

     средств, информационных баз субъектов электронных сделок.

     данных   о      продукции и

     услугах.

 2.2 Организация        обучения Создание          условий для   3,0

     представителей  федеральных формирования  кадровой  среды

     органов власти.             государственных   учреждений,

                                 непосредственно участвующих в

                                 государственном регулировании

                                 электронных сделок.

 2.3 Создание       Федерального Координация         процессов   1,2

     межотраслевого       центра законодательно-правового

     электронных сделок          обеспечения          развития

                                 электронных         сделок на

                                 федеральном           уровне,

                                 предупреждение    отраслевого

                                 монополизма и  противоправных

                                 процессов    в    электронных

                                 сделках.

 2.4 Создание            системы Создание              системы  20,0

     лицензирования   в    сфере государственного

     электронных сделок на  базе регулирования     электронных

     региональных       структур сделок      в      Российской

     Минэкономразвития России  и Федерации.

     системы        сертификации

     аппаратных  и   программных

     средств  на  базе   центров

     сертификации              и

     испытательных   лабораторий

     средств информатизации.

                                 Всего:                         39,2

                                 Итого:                  51 млн.руб.

Перечень
нормативных правовых актов, подлежащих отмене, изменению, или дополнению
в связи с принятием данного закона.

Принимаемый закон "О сделках, совершаемых при помощи электронных средств" (Об электронных сделках) направлен на то, чтобы восполнить существующий пробел в законодательстве в области регулирования использования электронных систем передачи данных в отношениях с заранее неопределенным кругом лиц. Таким образом, в настоящее время не существует законодательных актов, требующих отмены или признания их утратившими силу, в связи с вступлением в действие данного закона.

Вместе с тем потребуется внесение изменений и дополнений в целый ряд уже действующих законодательных актов. К ним относятся: "Об участии в международном информационном обмене", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".

Справка
о состоянии законодательства, регулирующего вопросы сделок, совершаемых
при помощи электронных средств

Действующее российское законодательство, касающееся вопросов электронных сделок, носит фрагментарный, несистемный характер. Оно включает в себя Гражданский кодекс (ГК), несколько законов, содержащих отдельные положения, в той или иной степени затрагивающие вопросы электронного документооборота, несколько Указов Президента, Постановление Правительства, несколько ведомственных актов, разъяснения Высшего арбитражного суда. Данные источники содержат, отдельные нормы, затрагивающие вопросы, связанные с совершением сделок с использованием информационных технологий. Благодаря им существует возможность осуществлять электронный обмен данными, однако, фрагментарность, отсутствие системы источников не позволяет говорить о наличии правовой базы осуществления электронных сделок в том объеме, который позволяет осуществлять уровень развития технологии.

Формирование круга источников началось еще в конце 70-х начале 80-х годов. Так, в Инструктивных указаниях Государственного арбитража СССР от 29 июня 1979 г. N И-1-4 предусматривалось, что "стороны по арбитражным делам в обоснование своих требований и возражений вправе представлять арбитражам документы, подготовленные с помощью электронно-вычислительной техники" (п.1). В этот же период был принят ряд ведомственных актов о требованиях к внутриотраслевым машинным документам. Например, Приказом N 158 от 29 декабря 1980 г. Государственный комитет СССР по делам изобретений и открытий утвердил Положение о всесоюзной магнитно-ленточной службе патентной информации; свои положения были разработаны в ЦСУ СССР, Госплане СССР и некоторых других министерствах и ведомствах. 20 апреля 1981 г. Государственный комитет по науке и технике СССР постановлением N 100 утвердил "Временные общеотраслевые руководящие указания о придании юридической силы документам, создаваемым средствами вычислительной техники". В этом акте, в частности, говорилось, что документ на магнитном носителе "используется без преобразования в человекочитаемую (визуальную) форму при передаче информации на предприятия, в организации и учреждения или для обмена информацией между ними" (п.3). При заключении предприятиями договора об обмене документами на магнитных носителях им предписывалось устанавливать дополнительные реквизиты, которые должны были отражаться на человекочитаемых копиях магнитных документов (п.22); предприятия регламентировали своими нормативными актами порядок преобразования в человекочитаемую форму применяемого документа на магнитном носителе, изготовления машинограммы (пп. 18, 36), а также внесения изменений в подлинник документа на машинном носителе (п.24). Государственный комитет СССР по стандартам 9 октября 1984 г. ввел ГОСТ 6.10.4-84 "Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники". Данный стандарт определял требования к составу и содержанию реквизитов, придающих юридическую силу документам на машинных носителях информации, создаваемым средствами вычислительной техники, а также порядок внесения изменений в указанные документы.

Принципиально новая ситуация сложилась после принятия нового ГК. Согласно статье 160 ГК, "использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон". В соответствии со статьей 434 ГК договор в письменной форме может быть заключен путем составления одного документа, подписанного сторонами, а также "путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору". В статье 847 установлено, что договором может быть предусмотрено удостоверение прав распоряжения денежными суммами, находящимися на счете, электронными средствами платежа и другими документами с использованием в них аналогов собственноручной подписи, кодов, паролей и иных средств, подтверждающих, что распоряжение дано уполномоченным на это лицом.

Таким образом, ГК делает возможным использование электронных документов, заверенных электронно-цифровой подписью, во всех случаях, когда требуется письменная форма сделки, за исключением тех, при которых установлены специальные требования к форме документа (специальная бумага, мастичная печать и т. п.). Тем не менее, приведенные положения не обеспечивают возможности широкого использования электронного документооборота в гражданском обороте.

Несколько статей Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" от 25 января 1995 г. затрагивают вопросы электронных сделок. В частности, п.3 статьи 5 данного Закона предусматривает: "Юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью. Юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их использования". Такая формулировка предполагает, что электронный документ может быть заверен ЭЦП и использован в тех случаях, когда явно не предусмотрены другие требования к форме документа, т. е. введение данной нормы, по существу, не расширило возможности использования ЭДО в гражданском обороте. Далее "Об информации, информатизации и защите информации" устанавливает, что организации, выполняющие работы в области проектирования и производства средств защиты информации, должны получать лицензии на этот вид деятельности (п.3 статьи 19).

Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене" N 85-ФЗ от 4 июля 1996 г. касается отдельных вопросов, связанных с международным обменом информации в том числе в электронной форме.

Указом Президента РФ от 3 апреля 1995 г. N 334 "О мерах по соблюдению законности в области разработки производства, реализации и эксплуатации шифровальных средств, а также предоставления услуг в области шифрования информации" запрещена "деятельность юридических и физических лиц, связанная с разработкой, производством, реализацией и эксплуатацией шифровальных средств, а также защищенных технических средств хранения, обработки и передачи информации, предоставлением услуг в области шифрования информации, без лицензий, выданных Федеральным агентством правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации" (п.4).

Тем же Указом государственным организациям и предприятиям запрещено использовать не имеющие сертификата СКЗИ (п.2), кроме того, Центральному банку РФ предложено "принять меры" к коммерческим банкам, использующим не сертифицированные СКЗИ для обмена информацией с подразделениями ЦБ (п.3).

В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изм. и доп. от 26 ноября 1998 г., 22 декабря 1999 г., 12 мая 2000 г.) лицензирование деятельности, связанной с шифровальными средствами и предоставлением услуг по шифрованию информации, подлежит лицензированию. Лицензирование осуществляет Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ). Выдача лицензий производится на основании "Положения о государственном лицензировании деятельности в области защиты информации", утвержденного решением Государственной технической комиссии при Президенте РФ и ФАПСИ 27 апреля 1994 г., и "Типовых требований к заявителям на право осуществления деятельности в области разработки, производства и реализации средств криптографической защиты информации (СКЗИ), не содержащей сведений, составляющих государственную тайну", которые утверждены ФАПСИ 15 июня 1995 г.

В числе ведомственных актов, касающихся использования электронных документов следует назвать Временное Положение ЦБР от 10 февраля 1998 г. N 17-П "О порядке приема к исполнению поручений владельцев счетов, подписанных аналогами собственноручной подписи, при проведении безналичных расчетов кредитными организациями", которое распространяется исключительно на кредитные организации.

Некоторые вопросы, связанные с применением законодательства об использовании электронного документооборота затрагиваются в п.IV Информационного письма Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 19 августа 1994 г. N С1-7/ОП-587 "Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике". В Письме указывается, что при возникновении спора о наличии документов, подписанных электронно-цифровой подписью, стороны должны предъявить выписку из договора, в котором указана процедура порядка согласования разногласий. Если же такая процедура в договоре отсутствует и одна из сторон оспаривает наличие документа, подписанного электронно-цифровой подписью, то арбитражный суд вправе не принимать в качестве доказательств документы, подписанные ЭЦП. Письмо Высшего арбитражного суда РФ от 7 июня 1995 г. N С 1-7/ОЗ-316 тоже посвящено обсуждаемому вопросу. В нем говорится, что юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью. Юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и при соблюдении установленного режима их использования. При подтверждении юридической силы документа с электронной цифровой подписью такой документ может признаваться в качестве доказательства по делу, рассматриваемому арбитражным судом. Правда, не разъяснено, каким образом (на основании каких процедур) решаются вопросы, связанные с непризнанием одной из сторон электронной подписи под документом.

Имеется лишь указание на то, что право удостоверять идентичность электронной цифровой подписи осуществляется на основании лицензии. Но вопроса о процедуре подобной экспертизы данное указание не снимает.

Приведенные выше правовые нормы допускают электронный оборот в область имущественных правоотношений, в рамках так называемых замкнутых систем с заранее определенным кругом участников, предварительно заключивших между собой договор об использовании во взаимоотношениях друг с другом электронных документов. Между тем, современный уровень развития техники и технологии, качественное расширение объема операций совершаемых при помощи информационных сетей (прежде всего речь идет о сети ИНТЕРНЕТ) и увеличение числа участников таких операций требует перехода к качественно новому этапу регулирования вопросов электронного документооборота.

Принятие федерального закона "О сделках, совершаемых при помощи электронных средств" (Об электронных сделках) способно решить задачи, связанные с установлением единого общего порядка совершения юридически значимых действий (заключения сделок) путем обмена электронными сообщениями.