Приложение. Концепция комплексной городской целевой программы совершенствования наркологической помощи и противодействия наркомании в г. Москве

Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 27 октября 2009 г. N 1166-ПП

Концепция
комплексной городской целевой программы совершенствования наркологической помощи и противодействия наркомании в городе Москве

1. Общие положения

В феврале 2009 года исполнилось сто лет со дня первой антинаркотической конференции в Шанхае, созванной для выработки мер по защите мирового сообщества от распространения наркотиков. На протяжении прошедшего столетия был принят ряд международных конвенций, направленных на ограничение и контроль рынка наркотиков, борьбу с нелегальным оборотом (производством, перевозкой и торговлей) наркотических средств и психотропных веществ.

Существенным успехом международной деятельности в этом направлении явилось создание системы контроля за производством, перевозкой и использованием наркотических средств и психотропных веществ для медицинских и научных целей, создание и систематизация легального рынка наркотиков.

Вместе с тем, нелегальный оборот наркотиков, рост числа их потребителей не только не были остановлены, но и приобрели характер общемировой эпидемии. Особенно четко это проявилось в последние 50 лет параллельно либерализации общества. Появились новые центры наркоиндустрии, в частности, Афганистан. Широкомасштабный экспорт опиатов из этой страны является одной из основных угроз для России и многих других государств. Одновременно отмечается резкое увеличение в незаконном обороте доли синтетических наркотиков, большая часть которых поступает в Российскую Федерацию из Западной Европы через страны Балтии, Украину и Белоруссию.

Нелегальный рынок наркотиков не только распространяет наркотики, но и стимулирует спрос на них. Это происходит путем пропаганды толерантного отношения к наркопотребителям, вызова интереса к наркотической субкультуре особенно в среде шоу-бизнеса. Основными негативными факторами являются: высокая доходность операций, связанных с незаконным оборотом наркотиков, расширение их спектра, формирование новых каналов сбыта и пропаганды, наличие собственной и расширение зарубежной сырьевой и технологической базы для производства наркотиков, снижение обращаемости населения в наркологические учреждения, извлечение наркотиков из лекарственных средств, реализуемых в аптечных учреждениях, а также их применение не в медицинских целях, рост сомнительных частных учреждений наркологического профиля, самолечение.

К столетнему юбилею Шанхайской конференции был приурочен II-й международный конгресс против наркотиков, прошедший в Швеции 5-6 февраля 2009 г. под эгидой ECAD (Европейские города против наркотиков). В свою очередь в Вене 11-20 марта 2009 г. проведена 52-я сессия Комиссии ООН по наркотическим средствам. Целью Венской конференции являлась выработка политической декларации, призывающей к сбалансированному и всестороннему подходу в проведении антинаркотической политики, всесторонней поддержке ранних медико-социальных вмешательств, повышению значимости наркологической помощи в деятельности национальных систем здравоохранения.

В последние 15-20 лет получили развитие общественные движения по международному сотрудничеству в области снижения спроса на наркотики. В частности, по инициативе Швеции была создана международная организация "Европейские города против наркотиков" (ECAD), а на североамериканском континенте по инициативе США - аналогичная организация по контролю за потреблением наркотиков (CICAD). Данные общественные организации выступают против либерализации отношения к наркотикам и программам снижения вреда.

Эксперты "Human Rights Watch" утверждают, что "российская политика нацелена, прежде всего, на преследование наркозависимых, а не на помощь", основываясь на том, что в России запрещены замена героина на метадон, обмен шприцев, и связывают этот факт с нарушением прав человека.

При осторожной критике антинаркотической политики США основной прессинг оказывается на Россию, а не на Китай или страны арабского мира, где максимально жестко проводятся антинаркотические полицейские меры. Декларируемая гуманитарная миссия ряда зарубежных организаций в нашей стране на самом деле преследует политические и коммерческие задачи. Несмотря на неприятие подавляющим большинством российских врачей идеологии "снижения вреда", вместо конструктивного диалога происходит "продавливание" определенной стратегии, идущей вразрез с позицией отечественного здравоохранения. Не добившись "понимания" в здравоохранении, ряд зарубежных неправительственных организаций пытаются использовать средства массовой информации как инструмент борьбы с российскими специалистами в области наркологии.

Особенностью информационного поля программ "снижения вреда" является отсутствие публикаций со статистическим анализом результатов исследований, подтверждающих эффективность этих программ.

Приводятся мифические данные с впечатляющими цифрами, однако нет ни одного исследования, проведенного на принципах доказательной медицины, подтверждающего эти заявления. Таким образом, ряд международных гуманитарных организаций фактически вводят в заблуждение российских врачей, журналистов, депутатский корпус, общественных деятелей, приводя данные "успешного зарубежного опыта" по материалам, которые не нашли поддержки у ведущих мировых экспертов в области общественного здоровья.

10-11 мая 2007 г. в Стамбуле состоялось совещание ECAD (европейские города против наркотиков). С одним из основных докладов выступил директор Управления по контролю за наркотиками при президенте США (ONDCP) Д. Уолтерс, который подчеркнул, что безопасного употребления героина не существует и пациенты, страдающие наркозависимостью, должны получать не иглы и наркотики, а лечение.

Одной из ключевых позиций в выработке основ политики Российской Федерации в отношении незаконного оборота наркотиков и распространения наркомании является решение Совета Безопасности Российской Федерации от 28 сентября 2001 г. "О мерах по совершенствованию государственной политики в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков и распространением наркомании в стране".

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 октября 2007 г. N 1374 "О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров" образованы Государственный антинаркотический комитет и антинаркотические комиссии в субъектах федерации.

В то же время, на наш взгляд, представляется сомнительным исключение в 2003 году из Уголовного кодекса Российской Федерации статьи о принудительном лечении больных наркоманией, а также увеличение доз наркотиков, хранение которых не подпадает под уголовную ответственность.

Президентом Российской Федерации поставлены задачи по улучшению состояния здоровья нации, в том числе борьбы с наркоманиями, что нашло отражение в приоритетном национальном проекте "Здоровье".

Законом города Москвы от 28 февраля 2007 г. N 6 "О профилактике наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ в городе Москве" предусмотрена разработка комплексной городской целевой программы по противодействию наркомании.

2. Характеристика проблемы и оценка сложившейся ситуации

В течение последних лет Департаментом здравоохранения города Москвы проводилась целенаправленная работа по совершенствованию оказания наркологической помощи населению города Москвы. В частности, в 2003 году были разработаны и утверждены Стандарты организации наркологической помощи, включающие единую взаимосвязанную технологию профилактики, лечения и реабилитации больных наркоманией и другими видами зависимости.

Разработана и внедрена Единая концепция профилактики алкоголизма и наркомании в семье, трудовых и учебных коллективах, а также программа реабилитации больных наркологического профиля. Организована телефонная "горячая линия по проблемам наркологических заболеваний", создан интернет-сайт, освещающий принципы профилактики и лечения наркологических заболеваний, начато издание журнала и газеты "Независимость личности", ориентированных на больных и их родственников, а также на специалистов в области профилактики наркологических заболеваний.

Широкое распространение получило заключение договоров, направленных на профилактическую работу по выявлению зависимого поведения, между наркологическими учреждениями и трудовыми, а также учебными коллективами. В настоящее время договоры подписаны с 7 организациями, 52 вузами, более 600 средними образовательными учреждениями. В процессе проработки договор с Управлением МЧС РФ по г. Москве.

В окружных комиссиях по делам несовершеннолетних в 2008 году осмотрено 3130 человек, взято под профилактическое наблюдение - 461 (15%). В инспекции по делам несовершеннолетних ГУВД по г. Москве в 2008 году осмотрено 1827 человек, взято под наблюдение - 356 (19%).

В 2009 году между Департаментом здравоохранения города Москвы и Департаментом труда и занятости населения города Москвы подписано соглашение в части профориентации, профобразования и трудоустройства больных наркологического профиля, проходящих реабилитацию в наркологических учреждениях.

Реализуется Комплексная городская целевая программа профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на 2006-2010 годы, в которую входит блок профилактики наркомании.

В настоящее время наркологической службой Департамента здравоохранения города Москвы зарегистрировано около 110 тысяч больных наркологическими заболеваниями, в том числе около 80 тысяч больных алкоголизмом и около 30 тысяч больных наркоманиями.

Обращает на себя внимание снижение числа зарегистрированных больных алкоголизмом и плавное неуклонное увеличение числа больных наркоманиями. Утяжелился контингент больных, проходящих лечение в наркологических стационарах, за счет больных наркоманиями.

Одновременно с этим растет число отравлений как наркотическими средствами и психотропными веществами, так и алкоголем и его суррогатами. Отравления наркотическими средствами увеличились с 2334 случаев в 2006 году до 3013 в 2008 году, психотропными препаратами - с 1257 до 2116, а алкоголем и его суррогатами - с 1370 до 2532 соответственно.

С 2003 года заметно выросла смертность от передозировки наркотиками со 150 случаев в 2003 году до 555 - в 2008 году.

Все это говорит о росте скрытых форм наркологических заболеваний населения, поздней обращаемости за медицинской помощью, а также отсутствии четких законодательно обоснованных норм выявления больных наркологического профиля, в том числе в трудовых и учебных коллективах. По экспертным оценкам регистрируемая обращаемость в наркологические учреждения ниже реальной не менее чем в 2 раза по поводу алкоголизма, и не менее 7 раз по поводу наркомании.

Нельзя не отметить, что табакокурение и чрезмерное употребление алкоголя отнесены Минздравсоцразвития России к четырем основным факторам риска смертности населения. В частности, с 1990 года по 2006 год потребление алкоголя на душу населения в Российской Федерации выросло не менее чем в 2,5 раза. В основном это произошло за счет увеличения потребления пива (в структуре продажи алкогольных напитков доля пива возросла с 59% в 1990 году до 76% в 2006 году). По данным Минздравсоцразвития России ежедневно в России употребляют алкогольные напитки (включая слабоалкогольные) 33% юношей и 20% девушек, около 70% мужчин и 47% женщин.

По данным Роспотребнадзора потребление алкоголя в стране составляет 18 литров в год в пересчете на чистый спирт на душу взрослого населения. Для сравнения в наиболее "пьющих" странах этот показатель составляет: в Ирландии - 13,5 литров, Венгрии - 13,2 литра, Франции - 13,0 литров.

В Российской Федерации потребление сигарет с 1985 по 2006 гг. увеличилось на 87%, в основном за счет увеличения курильщиков среди женщин и подростков. В настоящее время в стране курят более 40 млн. человек: 63% мужчин и 30% женщин, 40% юношей и 7% девушек. Доля курящих мужчин в России одна из самых высоких в мире и в 2 раза больше чем в США и странах ЕС. Ежегодно количество курящих в России увеличивается в 1,5-2 раза, что является одним из самых высоких показателей в мире.

Одной из важнейших задач профилактики является раннее выявление больных на начальных этапах формирования заболевания и выявление групп риска, склонных к формированию зависимости. Эта категория больных, как правило, не обращается за медицинской помощью. Их родственники, администрация и профсоюзы трудовых и учебных учреждений крайне редко обращаются в специализированные медицинские учреждения и пытаются решать проблемы этих больных самостоятельно, чем ухудшают ситуацию. Нередки случаи, когда больных наркологического профиля отчисляют из рабочих коллективов или вузов, от них отказывается семья, время для эффективного лечения бывает упущено, а сами больные социально и личностно деградируют. Эта важнейшая сфера профилактической работы имеет правовой вакуум. В Федеральном законе от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" отсутствуют четкие нормы профилактики различных видов зависимости.

Использование Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" для наркологических целей в части недобровольной госпитализации не вполне корректно, т.к. в нем отсутствует упоминание о наркологических заболеваниях и специфических состояниях патологического влечения, приближающихся к психотическим.

Не решен вопрос:

- об обязательных профилактических и лечебных курсах для граждан, совершивших административные правонарушения, в частности для водителей, задержанных в состоянии алкогольного или наркотического опьянения. Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о возможности альтернативной замены уголовного наказания на принудительное (обязательное) лечение в случаях не тяжких уголовных преступлений;

- разграничения полномочий между органами здравоохранения и правоохранительными органами в части организации учета и наблюдения больных наркологического профиля. Существует противоречие: с одной стороны, диспансерный учет необходим для оценки пораженности общества наркологическими заболеваниями и профилактики правонарушений, а с другой стороны, диспансерный учет приводит к социальной депривации и ограничению прав больных наркоманией и, в связи с этим, ведет к снижению обращаемости;

- об участии негосударственных организаций в профилактике, лечении и реабилитации наркологических заболеваний, что приводит к многочисленным нарушениям, мошенничеству и дискредитации наркологической помощи в целом. В связи с маломощностью негосударственных наркологических учреждений и приоритетом извлечения прибыли их лечебная деятельность ограничена минимальным набором существующих методик, иногда - простой детоксикацией, что заведомо не может давать устойчивого эффекта.

Ничего не изменилось в деятельности средств массовой информации по пропаганде наркотического стиля жизни. Существующая в Российской Федерации информационная среда, включая шоу-бизнес, так или иначе, лояльно относится к распространению наркотиков вплоть до пропаганды потребления наркотиков и других психоактивных веществ. Продолжают продаваться товары с наркотической символикой.

Таким образом, назрела настоятельная необходимость выработки государственной политики в области противодействия наркомании, снижения спроса на психоактивные вещества и создание организационной системы профилактики, раннего выявления, лечения и реабилитации больных наркологического профиля.

3. Цель, задачи и основные принципы Комплексной программы

Цель Комплексной программы - совершенствование организационной системы противодействия и профилактики наркомании, лечения и реабилитации больных наркологического профиля, снижение спроса на психоактивные вещества, раннее выявление лиц с повышенным риском развития зависимого поведения и раннего вмешательства.

Комплексная программа должна быть рассчитана на период с 2011 года до 2013 года и включать основные разделы, определяющие проблемы, цели и задачи совершенствования наркологической помощи в городе Москве и противодействия наркомании как в целом, так и по отдельным направлениям.

Задачи, которые необходимо решить при реализации Комплексной программы:

1. Раннее выявление психологических, медицинских и социальных проблем у сотрудников (учащихся), расстройств адаптации, связанных с повышенной нагрузкой, стрессовыми ситуациями на работе и семье.

2. Раннее выявление больных на начальных этапах формирования заболевания и групп риска, в том числе путем медико-диагностического исследования потребления наркотиков и алкоголя среди учащихся и в трудовых коллективах.

3. Разработка действенных моделей выявления и наблюдения за наркологическими больными.

4. Разработка правовых основ:

- принудительного лечения больных наркоманией, алкоголизмом, совершивших административные и нетяжкие уголовные преступления;

- разграничения полномочий между органами здравоохранения и правоохранительными органами в части диспансерного учета больных с наркологическими заболеваниями;

- участия негосударственных организаций в профилактике и реабилитации наркологических заболеваний;

- тестирования граждан, в том числе несовершеннолетних, на употребление наркотических средств и психотропных веществ.

5. Внедрение принципов этапности лечебно-реабилитационного процесса, включающего: первичную профилактику, вторичную профилактику, интервенцию, детоксикацию, лечение синдрома патологического влечения, психотерапию и коррекцию личностных расстройств, реабилитацию и противорецидивные мероприятия.

6. Разработка и внедрение современных действенных научно-технических средств и методов борьбы с наркозависимостью.

7. Комплексное использование медико-биологических и социально-реабилитационных мероприятий в лечении наркологических больных.

8. Создание системы медико-психологической и медико-социальной реабилитации больных наркологического профиля.

9. Создание системы профессиональной подготовки, переподготовки и трудоустройства больных наркологического профиля.

10. Проведение лекций, постоянно действующих семинаров, общественных акций для различных категорий граждан.

11. Разработка и размещение социальной рекламы антинаркотической направленности, пропагандирующей здоровый образ жизни.

12. Содействие в создании международной общественной организации "Города содружества против наркотиков", а также использование опыта деятельности общественных организаций по профилактике употребления психоактивных веществ и пропаганде здорового образа жизни.

Современная наркология основывается на многофакторности развития заболеваний зависимости. В этой связи в организацию оказания наркологической помощи входит решение не только медицинских задач, но, прежде всего, организация системного подхода, учитывающего как медицинские, так и психологические, социально-культурные и информационные аспекты лечения и реабилитации больных наркологического профиля.

Одновременно с этим необходимо учитывать, что у большинства больных в случаях формирования ремиссии и остановки болезненного процесса остается сумма предрасполагающих факторов, что диктует необходимость длительного медицинского наблюдения, сопровождения и противорецидивного лечения, с одной стороны, и психологической, социально-культурной реабилитации, с другой.

Реализация Комплексной программы должна способствовать улучшению состояния здоровья населения столицы, остановке роста наркомании, снижению уровня заболеваемости, инвалидности, смертности, развитию профилактической направленности, снижению числа правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и уменьшению спроса на них.

4. Требования к разработке Комплексной программы

При разработке Комплексной программы должен быть учтен передовой международный и отечественный опыт решения проблем, связанных с нелегальным оборотом наркотиков, организацией наркологической помощи населению.

В ходе разработки осуществляется структуризация проблемы и определение целей, формируются количественные и качественные целевые показатели, определяются средства и ресурсы для обеспечения реализации Комплексной программы. При необходимости по итогам анализа достигнутых результатов и выявленных проблем вносятся корректирующие предложения.

При подготовке мероприятий Комплексной программы должны быть выполнены следующие работы:

- анализ существующей нормативно-правовой базы и ее влияние на достижение конечных результатов;

- разработка альтернативных вариантов достижения заданных значений показателей, проведение их оценки по установленным критериям с целью выбора наиболее оптимального;

- проведение анализа действующих, в том числе зарубежных, моделей профилактики употребления психоактивных веществ и лечебно-реабилитационного процесса с целью принятия наиболее действенных;

- подготовка комплекса мер по оптимизации взаимодействия заинтересованных органов исполнительной власти города Москвы;

- обеспечение мер по недопущению в средствах массовой информации, в социально-культурных мероприятиях любых материалов, содержащих элементы пропаганды наркотических средств и психотропных веществ, а также расширение антинаркотической пропаганды и пропаганды здорового образа жизни.

5. Государственные заказчики, состав и основное содержание Комплексной программы

Государственным заказчиком - координатором Комплексной программы является Департамент здравоохранения города Москвы.

Государственными заказчиками Комплексной программы являются: префектуры административных округов города Москвы, Департамент потребительского рынка и услуг города Москвы, Департамент науки и промышленной политики города Москвы, Департамент внешнеэкономических и международных связей города Москвы, Департамент образования города Москвы, Департамент социальной защиты населения города Москвы, Департамент семейной и молодежной политики города Москвы, Департамент культуры города Москвы, Департамент физической культуры и спорта города Москвы, Департамент труда и занятости населения города Москвы, Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы, Комитет общественных связей города Москвы, Комитет по связям с религиозными организациями города Москвы, Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы, Комитет по телекоммуникациям и средствам массовой информации города Москвы, Управление координации деятельности по обеспечению безопасности города Москвы.

Ввиду масштабности и многоотраслевого характера Комплексной программы в число ее исполнителей войдут Управление Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по городу Москве, Главное управление внутренних дел по городу Москве, Московская Конфедерация промышленников и предпринимателей (работодателей), Совет ректоров ВУЗов Москвы и Московской области.

В состав Комплексной программы предполагаются к включению следующие разделы:

- аналитическая оценка текущего состояния, с исследованием и разработкой перспективных направлений развития;

- комплекс программных мероприятий;

- управление реализацией Комплексной программы.

Данный перечень может уточняться и дополняться в ходе разработки и реализации Комплексной программы.

Основное содержание раздела "Аналитическая оценка текущего состояния, с исследованием и разработкой перспективных направлений развития".

В разделе дается всесторонний анализ реальной наркологической ситуации в городе и ее прогноз на основе имеющихся результатов исследований, статистических отчетных материалов и объективных документированных наблюдений. Выполняется комплексный анализ проблем в работе по противодействию наркомании, профилактической, лечебно-диагностической и реабилитационной работе наркологической службы города путем выявления явных и скрытых причин возникновения трудностей. Анализ проблем выполняется в разрезе целевых ориентиров и показателей индикаторов их достижения. Разработка перспективных направлений развития осуществляется с учетом внедрения современных действенных научно-технических достижений и условий ограниченного финансирования.

Основное содержание раздела "Комплекс программных мероприятий".

Приводится расширенный план мероприятий с указанием исполнителей, сроков, финансовых затрат, источников финансирования, ожидаемых результатов. Мероприятия объединяются в блоки по направлениям противодействия злоупотреблению наркотиками, их незаконному обороту, лечебно-реабилитационной работы. Предварительный перечень таких блоков включает:

- разработку и согласование регламентов взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы;

- совершенствование нормативно-правовой базы;

- совершенствование профилактической работы, в том числе в трудовых и учебных коллективах;

- совершенствование лечебно-диагностической и реабилитационной работы;

- повышение уровня информированности населения;

- повышение оперативности реагирования.

Основное содержание раздела "Управление реализацией Комплексной программы".

Излагается организационная и информационная технология мониторинга процесса реализации Комплексной программы для уточнения и корректировки по итогам анализа ее исполнения.

Для информационной поддержки реализации Комплексной программы должны быть предусмотрены формы работы с печатными и электронными средствами массовой информации, специализированные ресурсы сети Интернет, комплекс "горячих линий", встречи с населением, наружная реклама, рассылка информационных материалов, привлечение и создание общественных организаций, проведение научных симпозиумов, конференций.

Необходимо предварительное обсуждение предлагаемых решений на заседании Антинаркотической комиссии города Москвы.

В итоге система управления реализацией Комплексной программы должна обеспечить объективный учет всех составляющих затрат на выполнение мероприятий Комплексной программы, оценку получаемых результатов и реальной эффективности использования средств.

6. Ожидаемые результаты реализации Комплексной программы

Реализация Комплексной программы должна обеспечить достижение ряда результатов социального и экономического характера:

- снижение заболеваемости, смертности, инвалидности больных наркоманиями;

- снижение социальной напряженности в обществе, обусловленной масштабами распространенности немедицинского потребления наркотиков;

- сохранение и развитие трудовых ресурсов;

- формирование позитивных моральных и нравственных ценностей, определяющих отрицательное отношение к незаконному потреблению наркотиков, выбор здорового образа жизни подростками и молодежью.

Основные целевые индикаторы программы:

- количество трудовых и учебных коллективов, охваченных профилактическими программами;

- абсолютные и относительные показатели числа потребителей психоактивных веществ в трудовых и учебных коллективах;

- заболеваемость и болезненность наркологическими заболеваниями;

- количество больных наркоманией;

- процент годовых ремиссий;

- число больных наркологического профиля, активно участвующих в лечебно-реабилитационных программах;

- удельный вес несовершеннолетних, состоящих на учете в связи с употреблением наркотиков, в общей численности несовершеннолетних.

7. Необходимые размеры ресурсов для выполнения Комплексной программы

Финансирование Комплексной программы предполагается осуществлять за счет бюджета города Москвы в пределах средств, выделяемых государственным заказчикам программных мероприятий, федерального бюджета и внебюджетных источников.