Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 21 января 2020 г. N Ф06-56053/19 по делу N А65-5506/2019

г. Казань

21 января 2020 г.

Дело N А65-5506/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 января 2020 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Фатхутдиновой А.Ф.,

судей Петрушкина В.А., Хайруллиной Ф.В.,

при участии представителя:

заявителя - Расковалкиной Н.Л. (доверенность от 09.07.2018),

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле - извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального казенного учреждения "Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани"

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 20.06.2019 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2019

по делу N А65-5506/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "КАН АВТО-10", г. Казань (ОГРН 1171690032766, ИНН 1657235875) к муниципальному казенному учреждению "Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" (ОГРН 1061655000582, ИНН 1655065674), третьи лица: муниципальное казенное учреждение "Управление архитектуры и градостроительства исполнительного комитета муниципального образования города Казани", муниципальное казенное учреждение "Комитет по транспорту исполнительного комитета муниципального образования города Казани", о признании незаконным отказа в реализации земельного участка,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "КАН АВТО-10" (далее - заявитель, общество, ООО "Кан Авто-10") обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к муниципальному казенному учреждению "Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" (далее - ответчик, Комитет) о признании незаконным отказа Комитета в реализации с аукционных (конкурсных) торгов земельного участка с кадастровым номером 16:50:080612:56, расположенного по адресу: г. Казань, ул. Г. Тукая, выраженного в письме от 28.11.2018 N 16013/КЗИО-исх.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее-АПК РФ), привлечены муниципальное казенное учреждение "Управление архитектуры и градостроительства исполнительного комитета муниципального образования города Казани" (далее - Управление архитектуры и градостроительства), муниципальное казенное учреждение "Комитет по транспорту исполнительного комитета муниципального образования города Казани" (далее - Комитет по транспорту).

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 20.06.2019, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2019, заявленные требования удовлетворены, выраженный в письме от 28.11.2018 N 16013/кзио-исх. отказ Комитета в реализации с аукционных (конкурсных) торгов земельного участка с кадастровым номером 16:50:080612:56, расположенного по адресу: г. Казань, ул. Габдуллы Тукая, признан незаконным. Суд обязал Комитет устранить допущенное нарушение прав общества путем принятия решения о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 16:50:080612:56, расположенного по адресу: г. Казань, ул. Габдуллы Тукая, и совершения последующих действий по организации данного аукциона в порядке и сроки, предусмотренные статьей 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Комитет обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит названные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, мотивируя неправильным применением судами норм материального и процессуального права.

В судебном заседании представитель заявителя, считая доводы жалобы несостоятельными, просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, представителей в судебное заседание не направили, что в силу статьи 284 АПК РФ не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы. Информация о принятии кассационной жалобы к производству, движении дела, времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://faspo.arbitr.ru/ в соответствии со статьей 121 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя заявителя, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, 16.08.2018 ООО "Кан Авто-10" в порядке статьи 39.11 ЗК РФ обратилось в Комитет с заявлением об организации торгов (аукциона) на право заключения договора аренды земельного участка площадью 1063 кв. м, с кадастровым номером 16:50:080612:56, расположенного по адресу: Республика Татарстан, г. Казань, ул. Г.Тукая (далее - спорный земельный участок) для целей организации парковки перед автосалоном, в котором заявитель осуществляет хозяйственную деятельность по продаже и обслуживанию автомобилей марки "KIA".

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 26.02.2019 земельный участок с кадастровым номером 16:50:080612:56 имеет вид разрешенного использования - автомобильный транспорт (парковка), его площадь составляет 1063 кв. м.

Письмом от 08.10.2018 N 13200/Кзио-исх Комитет сообщил обществу о возможности предоставления вышеуказанного земельного участка в аренду для дальнейшей его реализации с аукционных (конкурсных) торгов под автостоянку (парковку) легковых автомобилей, ссылаясь на заключение Управления архитектуры и градостроительства, указав, что Комитетом уже ведется работа по подготовке документов для последующей реализации с аукционных (конкурсных) торгов.

Впоследствии письмом от 28.11.2018 N 16013/кзио-исх Комитет сообщил обществу, что письмо Комитета от 08.10.2018 N 13200/Кзио-исх считать недействительным, ссылаясь на заключение Управления архитектуры и градостроительства от 02.11.2018, из которого следует, что рассматриваемый земельный участок отклонен от согласования Комитетом, поскольку является тротуаром и организация на нем парковки для транспортных средств не обеспечит безопасность движения пешеходов.

Не согласившись с данным отказом, ООО "Кан Авто-10" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что в установленном законом порядке органом местного самоуправления в отношении спорного земельного участка красные линии не установлены, доказательств невозможности расположения парковки на испрашиваемом участке не представлено, в связи с чем оспариваемый отказ не соответствует требованиям земельного и градостроительного законодательства, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В частности, суды признали доводы исполкома о нахождении спорного земельного участка в границах красных линий, на территории общего пользования (тротуаре) несостоятельными, не подтвержденными, учитывая требования градостроительного законодательства применительно к установлению красных линий на градостроительной документации, надлежащими доказательствами. Суды отклонили ссылку на чертеж проекта планировки территории "Поперечные профили улиц и дорог", указав, что из данного документа не усматривается нахождение спорного участка в границах красных линий, имеющиеся в материалах дела фототаблицы, полученные в ходе осуществления муниципального земельного контроля, подтверждают фактическое использование спорного земельного участка под парковку.

Суды указали, что ранее в 2015 - 2016 годах спорный земельный участок на основании договора аренды также использовался в соответствии с указанным в ЕГРН видом разрешенного использования, под размещение автомобильного транспорта (парковку).

Вместе с тем судами не принято во внимание следующее.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (части 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются, в том числе на основании договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату.

Продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи (пункт 1 статьи 39.3 ЗК РФ).

На основании пункта 1 статьи 39.11 ЗК РФ решение о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (далее также - аукцион), принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлениям граждан или юридических лиц.

Согласно пункту 4 статьи 39.11 ЗК РФ проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона может осуществляться по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица.

В силу подпункта 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если земельный участок является земельным участком общего пользования или расположен в границах земель общего пользования, территории общего пользования.

Правовым последствием проведения аукциона на основании статьи 39.11 ЗК РФ является заключение договора аренды с победителем торгов.

В силу статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Таким образом, на уполномоченном по организации торгов органе лежит обязанность по соблюдению требований законодательства как в отношении процедуры проведения торгов, так и в отношении предмета договора.

Установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к природным объектам и местам общего пользования, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения.

Следовательно, формирование земельного участка с нарушением требований законодательства является законным основанием для отказа уполномоченного органа от проведения торгов.

По утверждению комитета, земельный участок с кадастровым номером 16:50:080612:56 сформирован за счет территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (пешеходная зона).

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Наряду с этим нормой подпункта 11 статьи 1 ГрК РФ определяется понятие красных линий - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

По смыслу приведенных правовых норм следует, что территории общего пользования являются самостоятельными элементами планировочной структуры, объективно существующие независимо от установления красных линий, правовой режим которых как объектов, не подлежащих приватизации, определяется исключительно в силу факта их объективного существования.

В таком случае исследование порядка утверждения красных линий в составе документации территориального планирования либо иной градостроительной документации, вопреки выводам судов двух инстанций, не имеет правового значения при доказанности факта расположения испрашиваемого земельного участка в границах территорий общего пользования, в данном случае в границах дороги общего пользования и городской улицы.

Из содержания положений части 1 статьи 18 и части 3 статьи 23, части 1 статьи 26, статьи 42 ГрК РФ следует, что генеральный план муниципального образования определяет общие принципы территориального планирования в целях обеспечения устойчивого развития градостроительных элементов и является документом перспективного развития территорий, поскольку носит долгосрочный характер - утверждается на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ). Указанное обстоятельство объективно исключает возможность определения генеральным планом города детальной планировки конкретной территории, что, однако, не отменяет возможности реализации органом местного самоуправления своих полномочий в сфере градостроительной деятельности в части установления элементов планировочной структуры, в том числе территорий общего пользования, в генеральном плане муниципального округа.

Согласно подпункту 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ) автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Норма статьи 5 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ выделяет среди прочего автомобильные дороги местного значения, а также автомобильные дороги общего пользования местного значения городского округа, под которыми понимаются автомобильные дороги общего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения поселений, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района.

В силу статьи 2 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" дорога - обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Приказом Госстандарта от 31 октября 2017 г. N 52-пнст утвержден "ПНСТ247-2017. Предварительный национальный стандарт Российской Федерации. Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения (ПНСТ 247-2017)", который применяется наравне с действующими стандартами в области организации дорожного движения и может быть основой при проектировании объектов улично-дорожной сети и организации удобного и безопасного дорожного движения ( пункт 1.1).

В пункте 3.1 указанного Предварительного национального стандарта Российской Федерации определено, что улично-дорожная сеть - это предназначенная для движения пешеходов и транспортных средств совокупность улиц, дорог общего пользования, внутриквартальных и других проездов, тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, а также мосты, эстакады, подземные переходы, набережные, площади, разворотные площадки городских маршрутных транспортных средств, уличные автомобильные стоянки с инженерными и вспомогательными сооружениями, а также иные объекты, оборудованные техническими средствами организации дорожного движения в пределах красных линий градостроительного регулирования.

Согласно пункту 5.1.1 "ГОСТ Р 50597-2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля" (утв. Приказом Росстандарта от 26.09.2017 N 1245-ст) проезжая часть дорог и улиц, тротуары, пешеходные и велосипедные дорожки, посадочные площадки остановочных пунктов, разделительные полосы и обочины должны быть без посторонних предметов, в том числе предметов, не относящихся к элементам обустройства (рекламные конструкции любого вида, массивные предметы по пункту 4.4 и т.п.).

Для целей применения национального стандарта "Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля" ГОСТ Р 50597-2017 (утв. приказом Росстандарта от 26.09.2017 N 1245-ст) утверждены группы улиц (таблица 4.1.)

В таблице N 8 СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*" (утв. Приказом Минрегиона России от 28.12.2010 N 820) содержатся данные о необходимой ширине тротуаров в зависимости от категорий дорог и улиц для городов, а в таблице N 9 указанного документа - для сельских поселений.

Согласно пункту 4.5.1.1 "ГОСТ Р 52766-2007. Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования" (утв. Приказом Ростехрегулирования от 23.10.2007 N 270-ст) (далее - Стандарт обустройства автомобильных дорог) тротуары или пешеходные дорожки устраивают на дорогах с твердым покрытием, проходящих через населенные пункты.

В соответствии с пунктом 4.5.1.7 Стандарта обустройства автомобильных дорог ширина одной полосы тротуара (пешеходной дорожки) с двумя полосами движения и более должна быть не менее 0,75 м. Минимальная ширина однополосной пешеходной дорожки должна быть не менее 1,0 м.

Решением Казанской городской Думы от 14.12.2016 N 8-12 "О местных нормативах градостроительного проектирования городского округа Казань" (в редакции решения Казанской городской Думы от 21.06.2017 N 6-17, решения от 13.12.2018 N 15-30) утверждены нормативы градостроительного проектирования городского округа Казань, в соответствии с которыми улично-дорожная сеть (далее - УДС), представляющая собой систему улиц и дорог различных категорий и объектов дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначена для движения транспортных средств и пешеходов, является транспортно-планировочным каркасом, обеспечивающим жизнедеятельность муниципального образования, связанность территорий различного функционального назначения. Границы территорий УДС регламентируются линиями градостроительного регулирования, при проектировании УДС учитываются особенности архитектурно-планировочной организации территории и характер застройки.

Категории улиц и дорог муниципального образования города Казани следует назначать в соответствии с таблицей 5.2.2.1, при этом ширина тротуара определяется по расчету в зависимости от параметров дорог, но принимается не менее указанной в столбце 8 таблицы 5.2.2.2.

Из изложенных норм следует, что автомобильные дороги общего пользования городского округа являются объектами транспортной инфраструктуры, утверждение перечня которых находится в компетенции органа местного самоуправления, и которые, кроме непосредственно проезжей части, включают в себя, сопутствующие и обеспечивающие безопасность дорожного движения сооружения - полосу отвода автомобильной дороги, тротуары, иные элементы обустройства.

В связи с чем с учетом приведенных норм права должна была быть дана судебная оценка порядку формирования земельного участка с кадастровым номером 16:50:080612:56.

Однако соответствующая проверка с учетом градостроительных документов судами не осуществлялась, не установлено отсутствие необходимости организации прохода пешеходов по спорному земельному участку для целей, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения.

Общество, возражая против доводов кассационной жалобы, сослалось то, что функции тротуара будет выполнять земельный участок с кадастровым номером 16:50:080612:2.

Между тем, из анализа схемы расположения земельных участков с кадастровыми номерами 16:50:080612:37 и 16:50:080612:56, сведений ЕГРН следует, что земельный участок с кадастровым номером 16:50:080612:2 расположен между ними, а также пересекает границы принадлежащего обществу земельного участка с кадастровым номером 16:50:080612:37.

Из материалов дела не усматривается и судами не установлено, соблюдены ли требования закона при формировании земельного участка с кадастровым номером 16:50:080612:2 с видом разрешенного использования - под размещение производственных объектов, предъявляемые к образованию участков, отвечает ли требованиям статьи 11.9 ЗК РФ и может ли данный участок выполнять функции тротуара с учетом параметров автодороги.

Таким образом, вывод судов о том, что земельный участок с кадастровым номером 16:50:080612:56 может быть предметом аукциона, не основан на подлежавших установлению обстоятельствах, имеющих существенное значение для правильного рассмотрения настоящего спора, а также не соответствует имеющимся в деле доказательствам, является преждевременным.

Изложенное свидетельствует о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

При новом рассмотрении Арбитражному суду Республики Татарстан следует учесть изложенное, установить обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, и разрешить спор в соответствии с правильным применением норм права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебного акта, суд округа не выявил.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 20.06.2019 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2019 по делу N А65-5506/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

А.Ф. Фатхутдинова

Судьи

В.А. Петрушкин Ф.В. Хайруллина