Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 20 июля 2020 г. N Ф06-62940/20 по делу N А55-13458/2019

г. Казань

20 июля 2020 г.

Дело N А55-13458/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июля 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 июля 2020 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей Хакимова И.А., Ольховикова А.Н.

при участии представителей:

Акционерного общества "Предприятие тепловых сетей", город Самара - Родновой Н.А., доверенность от 26.03.2020,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Самарской области от 09.01.2020 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2020

по делу N А55-13458/2019

по заявлению акционерного общества "Предприятие тепловых сетей", город Самара к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, город Самара, с участием третьих лиц: Администрации городского округа Самара, город Самара, Главы городского округа Самара, город Самара, о признании недействительным предписания N 07-050-02-19-021-В и об устранении выявленных нарушений от 11.02.2019,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Предприятие тепловых сетей" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо, управление, Ростехнадзор), с привлечением в качестве третьих лиц Администрации городского округа Самара и Главы городского округа Самара, с учетом частичного отказа от заявленных требований, и уточнением требований, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными пунктов 64, 65 предписания N 07-050-02-19- 021-В от 11.02.2019 и обязании управления устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 09.01.2020 заявленные обществом требования удовлетворены. Суд признал недействительным предписание N 07-050-02-19-021-В от 11.02.2019 в части пунктов 64 и 65, а в части требований о признании недействительными пунктов 15, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 55, 66, 67, 69, 72, 82, 84, 93, 94, 120, 121, 130, 132, 133, 135, 141, 146 предписания N 07-050-02-19-021-В от 11.02.2019 производство по делу прекратил, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2020 решение Арбитражного суда Самарской области от 09.01.2020 оставлено без изменения.

Управление не согласилось с указанными судебными актами и обратилось с кассационной жалобой, в которой просит их отменить по основаниям, указанным в жалобе.

Представитель общества в судебном заседании отклонил кассационную жалобу по основаниям, изложенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу без участия указанных лиц.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, заслушав явившегося в судебное заседание представителя общества, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, приходит к нижеследующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании распоряжения N 290-Р от 23.01.2019 руководителя Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с 29.01 по 11.02.2019 г. в отношении Акционерного общества "Предприятие тепловых сетей" (АО "ПТС") была проведена внеплановая выездная проверка, а по её результатам составлен акт N 07-050-02-19-021-В от 11.02.2019 г. и выдано предписание N 07-050-02-19-021-В об устранении выявленных нарушений.

Не согласившись с указанным предписанием в части пунктов 64 и 65, общество обратилось в арбитражный суд за защитой своих прав с соответствующим заявлением.

В силу положений статей 198 и 200 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. В силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказать факт нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов субъекта предпринимательской и иной экономической деятельности возлагается на заявителя.

Предписанием N 07-050-02-19-021-В об устранении выявленных нарушений от 11.02.2019 (Предписание) в разделе "Тепловые энергоустановки" дано следующее описание и характер выявленных нарушений:

- при эксплуатации тепловых энергоустановок не хранится и не используется в работе утвержденная проектная документация (чертежи, пояснительные записки и др.) со всеми последующими изменениями (пункт 64 Предписания);

- при эксплуатации систем тепловых сетей не обеспечивается надежность теплоснабжения потребителей (с начала отопительного сезона 2018-2019 года произошло не менее 23 инцидентов на тепловых сетях, приведших к нарушениям в тепло-снабжении потребителей). Не обеспечено исправное и работоспособное состояние тепловых энергоустановок при существующем объеме технического обслуживания и ремонта (пункт 65 Предписания).

При этом, в Предписании указаны наименования нормативных документов, требования которого нарушены: пункт 2.8.1 Правил технической эксплуатации тепловых энерго-установок (пункт 64 Предписания); пункты 2.7.2, 6.2.1 Правил технической эксплуатации тепловых энерго-установок (пункт 65 Предписания).

Правила технической эксплуатации тепловых энергоустановок (Правила) утверждены приказом Министерства от 24.03.2003 N 115.

В силу пункта 1.7 Правил N 115 ответственность за выполнение настоящих Правил несет руководитель организации, являющейся собственником тепловых энергоустановок, или технический руководитель, на которого возложена эксплуатационная ответственность за тепловые энергоустановки в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как следует из Распоряжения руководителя Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 23.01.2019 N 290-1 проверка общества проводилась в отношении опасного производственного объекта рег. N 53-00494-0002 "Участок трубопроводов тепловой сети города Самара".

Опасный производственный объект (ОПО) "Участок трубопроводов теплосети города Самары" зарегистрирован 05.06.2007 под N А53-00494-0002 за эксплуатирующей организацией - Открытое акционерное общество "Предприятие тепловых сетей", что следует из Свидетельства о регистрации А53-00494.

Согласно сведениям, характеризующим ОПО в состав ОПО N А53-00494-0002 входят 670 паропроводов и участков трубопроводов.

Оспариваемыми пунктами Предписания обществу вменяется нарушение Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 24.03.2003 N 115.

В Правилах технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Министерства энергетики РФ от 24.03.2003 N 115 приведено определение понятия "тепловая энергоустановка".

Согласно терминам и определениям, используемым в Правилах участки тепловой сети, паропроводы и трубопроводы представляют собой совокупность различных устройств, помимо тепловых энергоустановок.

Как следует из материалов дела, в ходе проверки Средне-Поволжским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору не установлено количество, виды, местонахождение конкретных тепловых энергоустановок, входящих в состав ОПО N А53-00494-0002.

Из пункта 2.8.1 Правил следует, что при эксплуатации тепловых энергоустановок хранятся и используются в работе следующие документы:

- генеральный план с нанесенными зданиями, сооружениями и тепловыми сетями;

- утвержденная проектная документация (чертежи, пояснительные записки и др.) со всеми последующими изменениями;

- акты приемки скрытых работ, испытаний и наладки тепловых энергоустановок и тепловых сетей, акты приемки тепловых энергоустановок и тепловых сетей в эксплуатацию;

- акты испытаний технологических трубопроводов, систем горячего водоснабжения, отопления, вентиляции;

- акты приемочных комиссий;

- исполнительные чертежи тепловых энергоустановок и тепловых сетей;

- технические паспорта тепловых энергоустановок и тепловых сетей;

- технический паспорт теплового пункта;

- инструкции по эксплуатации тепловых энергоустановок и сетей, а также должностные инструкции по каждому рабочему месту и инструкции по охране труда.

Как установили суды, ни в акте проверки, ни в оспариваемом предписании не указан перечень тепловых энергоустановок, содержащий индивидуальные сведения о каждой тепловой энергоустановки. Также ни в акте проверки, ни в оспариваемом предписании не указаны какие конкретно документы, предусмотренные пунктом 2.8.1 Правил и на какие конкретно тепловые энергоустановки отсутствуют у заявителя.

Пункт 2.8.1 ПТЭ ТЭ регламентирует необходимость хранения и использования в работе утвержденной проектной документации. Её хранение и использование в работе определяется необходимостью установления изначального состояния тепловых сетей и возможности проверки соответствия фактического состояния тепловых сетей проектам.

В ходе рассмотрения дела, управлением не были представлены доказательства, опровергающие довод общества о том, что обязанность хранить проектную документацию находится в прямой взаимосвязи с ее фактическим наличием, проектная документация на тепловые сети, переданные АО "ПТС" в собственность, а также часть проектной документации на арендованные тепловые сети, хранится в архиве теплоснабжающей организации, предъявлялась на обозрение инспекторам Ростехнадзора в ходе выездной внеплановой проверки. Ее наличие подтверждается фототаблицей "Стеллажи архива АО "ПТС", расположенного по адресу: 443110, г.Самара, ул.Челюскинцев, 16, каб.17, с размещенной на стеллажах проектной и исполнительной документацией на тепловые сети АО "ПТС", а также копиями проектной документации трубопровода Д1001-СамГРЭС-Ю11 (учетный N 12025) в 12 томах, представленных в материалы дела.

Допрошенный в ходе судебного разбирательства свидетель Ильясов А.А. сообщил суду, что, являясь исполнительным директором общества, присутствовал при проведении проверки. Свидетель Ильясов А.А. сообщил также, что в ходе проверки от общества не были истребованы конкретные документы ни в письменной, ни в устной форме. Как сообщил свидетель, документы на эксплуатируемые обществом объекты имеют значительный объем и хранятся в отдельном помещении. Представителям заинтересованного лица в ходе проверки было показано помещение в котором хранятся указанные документы, но проверяющие лица не потребовали каких-либо документов, ограничившись осмотром помещения.

Показания свидетеля не были опровергнуты в ходе рассмотрения дела.

В кассационной жалобе управление ссылается на пункт 13 Распоряжения N 290-1, которое было заблаговременно вручено АО "ПТС", а также в первый день проверки, для достижения целей и задач которой запрашивалась нормативно-техническая документация.

Однако, управлением не опровергнут довод общества о том, что в день начала проверки (с 23.01.2019) проектная документация на тепловые энергоустановки не запрашивалась, в распоряжении о проведении проверки отсутствует указание о необходимости ее представления.

Также суды учитывали, что распоряжение N 290-1 не содержит требование о предоставлении документов, предусмотренных пунктом 2.8.1 Правил, в отношении именно тепловых энергоустановок.

Управлением не представлены доказательства того, что в ходе проверки у общества были истребованы документы, предусмотренные пунктом 2.8.1 Правил, в отношении именно тепловых энергоустановок.

Как следует из материалов дела и объяснений представителей управления, данных в ходе судебного разбирательства, заинтересованным лицом в ходе проверки не установлено наличие конкретных тепловых энергоустановок на проверяемом объекте.

Распоряжение N 290-1 не содержит ни ссылок на пункт 2.8.1 Правил, ни перечня документов, предусмотренных пунктом 2.8.1 Правил, ни требования по предоставлению документов в отношении конкретных тепловых энергоустановок.

Как следует из возражений Средне-Поволжского управления Ростехнадора от 29.11.2019 требование надзорного органа о представлении проектной документации касалось трубопроводов тепловых сетей, зарегистрированных в государственном реестре опасных производственных объектов.

В качестве опасного производственного объекта зарегистрированы тепловые сети, состоящие из 670 участков трубопроводов разного года постройки и ввода в эксплуатацию.

Кроме того, управлением не опровергнут довод заявителя о том, что проектная документация на тепловые сети разрабатывалась до их возведения и, соответственно, задолго до их постановки на учет, поэтому в имеющихся проектах указаны адреса участков проектируемых сетей и их основные характеристики.

Проекты, на какие конкретно участки тепловых сетей интересует надзорный орган, пояснено не было. Исходя из устных пояснений членов комиссии, требования касались проектной документации на все сети, содержание и обслуживание осуществляет АО "ПТС".

С учетом указанных обстоятельств, проверяющим был предоставлен доступ к архиву организации, в котором хранится вся имеющаяся проектная, исполнительная и техническая документация на эксплуатируемые сети (фототаблица приложена).

Как установлено судами предыдущих инстанций, после представления проверяющим доступа к ознакомлению с интересующими документами в архиве АО "ПТС" Средне-Поволжским управлением Ростехнадзора были направлены 2 запроса: 1) N 01-15/2172 от 30.01.2019, в котором запрашивалось 59 наименований документов, в том числе заверенные копии документов на бумажном носителе или в электронном виде на официальную почту Управления проектной документации на трубопроводы тепловых сетей, зарегистрированных в государственном реестре опасных производственных объектов без указания конкретных участков, и 2) 51112- 10-00290 от 31.01.2019, в котором дополнительно запрашивались заверенные копии заключений промышленной безопасности, проектной документации, паспортов на трубопроводы тепловых сетей, паспортов на тепловые сети трубопроводов тепловых сетей, изменений в проекты, графиков периодичности работ по ремонту и техническому обслуживанию, проектов (программ) проведения работ и технологических карт по ремонту, ремонтных журналов, заключений ЭПБ после проведения работ, связанных с изменением конструкции, заменой материала несущих элементов такого технического устройства, либо восстановительного ремонта после аварии или инцидента на ОПО, в результате которых было повреждено такое техническое устройство в отношении 27 участков трубопроводов тепловых сетей.

Таким образом, суды пришли к верному выводу, что требования в запросе N 01-15/2172 от 30.01.2019, по заявлению представителей заинтересованного лица, касающиеся представления заверенных копий документов на 670 участков тепловых сетей, входящих в состав ОПО, подтверждают превышение надзорным органом своих полномочий в рамках выездной проверки, а сроки, предоставляемые юридическому лицу на подготовку заверенных копий запрашиваемых документов ( 1,5 рабочих дня) являются заведомо нереальными для исполнения. Требования в запросе N 951112-10-00290 от 31.01.2019, не отменяющим предыдущий запрос, в части представления поименованных выше документов относились к 27 участкам трубопроводов и также подразумевали подготовку значительного объема документов в крайне сжатые сроки.

При этом, в письме от 01.02.2019 N 290-р уже были указаны конкретные участки трубопроводов тепловых сетей (технических устройств) с указанием их оперативного наименования и учетного номера.

С учетом большого объёма запрашиваемых документов и крайне сжатыми сроками их представления надзорному органу было предложено ознакомиться с документацией по месту проведения проверки, что полностью соответствует положениям Закона N 294-ФЗ (копия письма от 01.02.2019 N 951112-10-00311).

Как указал заявитель, подготовка копий проектной документации по одному ТУ заняла у специалистов АО "ПТС" 5 рабочих дней. Поэтому предложение ознакомиться с проектами ТУ по месту проведения проверки было вызвано объективными обстоятельствами. В качестве подтверждения факта наличия и хранения проектной документации были представлены заверенные копии выборочной проектной документации трубопровода Д1001-СамГРЭС-Ю-11 (учетный N 12025) в 12 томах, обеспечена возможность сличения копий с оригиналами, выражена готовность к проведению в случае необходимости выездного судебного заседания.

Представителям управления была представлена возможность ознакомиться с документами, в том числе проектной документацией на эксплуатируемые АО "ПТС" участки тепловых сетей, что подтверждается письмом N 51112-10-00311 от 01.02.2019.

В силу статьи 12 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые юридическим лицом при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.

Кроме того, все требования управления о предоставлении документов касаются участков тепловых сетей, а не тепловых энергоустановок. При таких обстоятельствах, суды пришли к верному выводу о том, что пункт 64 оспариваемого предписания является незаконным.

Поскольку управлением не представлены доказательства наличия на проверяемом ОПО конкретных тепловых энергоустановок, то заинтересованное лицо не доказало нарушение обществом Правил, в том числе пунктов 2.8.1, 2.7.2.

Как следует из материалов дела и установлено судами, к выводу о нарушении обществом пунктов 2.7.2, 6.2.1. управление пришло лишь в связи с тем, что с начала отопительного сезона 2018-2019 произошло не менее 23 инцидентов на тепловых сетях. При этом об инцидентах управление узнало из Оперативных сообщений (информации) об инциденте представленных заинтересованному лицу самим обществом до проведения проверки.

Также суды учитывали, что иных доказательств в ходе рассмотрения дела управлением не представлено.

Согласно пункту 6.2.1 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Минэнерго России от 24.03.2003 N 115, при эксплуатации систем тепловых сетей должна быть обеспечена надежность теплоснабжения потребителей, подача теплоносителя (воды и пара) с расходом и параметрами в соответствии с температурным графиком и перепадом давления на вводе.

Факты сообщения обществом об инцидентах сами по себе не свидетельствуют о необеспечении надежности теплоснабжения потребителей, подача теплоносителя (воды и пара) с расходом и параметрами в соответствии с температурным графиком и перепадом давления на вводе.

С учетом вышеизложенного, исследовав материалы дела, проанализировав собранные по делу доказательства и доводы сторон в совокупности и во взаимосвязи, суды пришли к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание N 07-050-02-19-021-В от 11.02.2019 в части пунктов 64 и 65 является недействительным и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, возлагает на заявителя необоснованные и незаконные обязанности, а также создает иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Несогласие управления с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судами законодательства, подлежащих применению к рассматриваемым правоотношениям, не свидетельствует о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

В соответствии с положениями части 2 статьи 287 АПК РФ установление фактических обстоятельств дела, исследование и оценка доказательств является прерогативой судов первой и апелляционной инстанций.

Поскольку, суды правильно установили обстоятельства дела, всесторонне, полно и объективно исследовали все представленные сторонами доказательства и дали им надлежащую правовую оценку, судебная коллегия кассационной инстанции считает, что оснований для отмены судебных актов по делу и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 09.01.2020 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2020 по делу N А55-13458/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Р.Р. Мухаметшин

Судьи

И.А. Хакимов А.Н. Ольховиков