Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 12 сентября 2022 г. N Ф06-21990/22 по делу N А65-17120/2021

г. Казань

12 сентября 2022 г.

Дело N А65-17120/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 сентября 2022 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Закировой И.Ш.,

судей Сибгатуллина Э.Т., Хабибуллина Л.Ф.,

при участии представителей:

Общества с ограниченной ответственностью "ТК "Аверс" - Журавлёва Д.А., доверенность от 05.09.2022,

Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан - Прокофьевой М.В., доверенность от 27.07.2022, Галлямовой Р.К., доверенность от 17.12.2021, Костиной К.В., доверенность от 30.12.2020,

Автономной некоммерческой организации "Центр содействия обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения" - Филипповой С.Ю., доверенность от 30.04.2022, Журавлёвой В.С., доверенность от 30.04.2022,

Общества с ограниченной ответственностью "УК "Стройконцепт" - Журавлева Д.А., доверенность от 21.03.2022,

Общества с ограниченной ответственностью специализированный застройщик "ТСИ" - Самариной Э.Г., доверенность от 28.09.2021,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Общества с ограниченной ответственностью специализированного застройщика "ТСИ", Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан, г.Казань

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 20.01.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2022

по делу N А65-17120/2021

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Торговая компания "Аверс" (ИНН 1655288092, ОГРН 1141690016621), г.Казань к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан, г.Казань, третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Стройконцепт" (ИНН 1655288279, ОГРН 1141690017303), г.Казань, общество с ограниченной ответственностью "Юнона" (ИНН 1657074836, ОГРН 1081690019290), г.Казань, автономная некоммерческая организация "Центр содействия обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения" (ИНН 1658055339, ОГРН 1041626808520), г.Казань, общество с ограниченной ответственностью специализированный застройщик "ТСИ" (ИНН 1656078980, ОГРН 1141690063052), г.Казань, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан, г.Казань, о признании незаконным решения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан от 08.06.2021 N 1/О об отмене решения от 19.05.2020 N 486 об установлении санитарно-защитной зоны для промплощадки общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Стройконцепт" (дело N А65-17120/2021), и заявлением о признании незаконным Приказа Роспотребнадзора по РТ от 08.06.2021 N 163 о признании недействительным санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам проекта санитарно-защитной зоны для промплощадки ООО "УК "Стройконцепт", об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов (дело N А65-22876/2021)

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Торговая компания "Аверс" (далее - ООО "ТК "Аверс", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением (с учетом принятого судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отказа от части заявленных требований)) о признании незаконным решения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан (далее - Роспотребнадзор по РТ) от 08.06.2021 N 1/О об отмене решения от 19.05.2020 N 486 об установлении санитарно-защитной зоны для промплощадки общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Стройконцепт" (далее - ООО "УК "Стройконцепт") (дело N А65-17120/2021), и заявлением о признании незаконным Приказа Роспотребнадзора по Республике Татарстан от 08.06.2021 N 163 о признании недействительным санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам проекта санитарно-защитной зоны для промплощадки ООО "УК "Стройконцепт", об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов (дело N А65-22876/2021).

Арбитражный суд Республики Татарстан объединил дела N N А65-17120/2021 и А65- 22876/2021 в одно производство с присвоением номера - А65-17120/2021.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "УК "Стройконцепт", общество с ограниченной ответственностью Спецзастройщик "ТСИ", общество с ограниченной ответственностью "Юнона", автономная некоммерческая организация "Центр содействия обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения", Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан, федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Республике Татарстан.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 20.01.2022 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2022 решение Арбитражного суда Республики Татарстан оставлено без изменения.

Не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции общество с ограниченной ответственностью специализированного застройщика "ТСИ", Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан, г.Казань обратились в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Автономная некоммерческая организация "Центр содействия обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения", ООО "ТК "Аверс", общество с ограниченной ответственностью "УК "Стройконцепт", общество с ограниченной ответственностью "Юнона" в отзывах на кассационную жалобу просят суд кассационной инстанции оставить жалобы без удовлетворения, а решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции без изменения.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции, считает кассационные жалобы подлежащими удовлетворению, а дело - направлению в арбитражный суд Республики Татарстан в связи со следующим.

Предметом спора по настоящему делу является законность решения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан (далее - Роспотребнадзор по РТ) от 08.06.2021 N 1/О об отмене решения от 19.05.2020 N 486 об установлении санитарно-защитной зоны для промплощадки общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Стройконцепт" (далее - ООО "УК "Стройконцепт"), а также приказа Роспотребнадзора по РТ от 08.06.2021 N 163 о признании недействительным санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам проекта санитарно-защитной зоны для промплощадки ООО "УК "Стройконцепт".

Судами установлено и подтверждается материалами дела, ООО "УК "Стройконцепт" обратилось в Роспотребнадзор по РТ с заявлением об установлении санитарно-защитной зоны для промплощадки ООО "УК "Стройконцепт" по адресу: г. Казань, ул. М.Миля, 25, земельный участок с кадастровым номером 16:50:230103:42 (далее - промплощадка).

Главным государственным санитарным врачом по Республике Татарстан 13.05.2019 выдано санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии требований, установленных в санитарно-защитной зоне для промплощадки ООО "УК "Стройконцепт" государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.

Решением Главного государственного санитарного врача по Республике Татарстан от 19.05.2020 N 486 для указанной промплощадки установлена санитарно-защитная зона с границей согласно перечню координат характерных точек и графическому описанию в приложении N 1, а также перечню координат характерных точек в форме электронного документа в приложении N 2.

ООО Спецзастройщик "ТСИ" обратилось в Роспотребнадзор по РТ с заявлением о прекращении существования указанной санитарно-защитной зоны.

Рассмотрев данное заявление Роспотребнадзор по РТ в письме от 29.01.2021 N 11/2248 сообщил о невозможности выдачи решения о прекращении санитарно-защитной зоны для промплощадки, со ссылкой на отсутствие оснований для прекращения санитарно-защитной зоны.

В связи с обращением ООО Спецзастройщик "ТСИ" Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) письмом от 03.06.2021 N 02/11064-2021-27 поручила Роспотребнадзору по РТ с целью объективного принятия решения об установлении санитарно-защитной зоны ООО "УК "Стройконцепт" организовать квалифицированное дополнительное рассмотрение материалов, послуживших основанием для выдачи решения об установлении санитарно-защитной зоны от 19.05.2020 N 486 и принять меры для пересмотра указанного решения в строгом соответствии с пунктами 1, 11, 14, 15, 27, 28 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222.

Роспотребнадзор по РТ 04.06.2021 вынес предписание для устранения выявленных нарушений.

Приказом Роспотребнадзора по РТ от 08.06.2021 N 163 признано недействительным санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии санитарным правилам проекта санитарно-защитной зоны для промплощадки ООО "УК "Стройконцепт".

Решением Главного государственного санитарного врача по Республике Татарстан от 08.06.2021 N 1/О отменено решение от 19.05.2020 N 486 об установлении санитарно-защитная зоны для промплощадки ООО "УК "Стройконцепт".

Изложенное послужило основанием для обращения ООО "ТК "Аверс" с заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, Арбитражный суд Республики Татарстан исходил из того, что фактически проверка по обращению ООО Спецзастройщик "ТСИ" Роспотребнадзором по РТ проведена в отсутствие распоряжения о проведении проверки, чем нарушены требования, предусмотренные Федеральным законом от 26.12.2008 N 294 - ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; госорганом нарушены сроки и последовательность административных процедур, установленных Административным регламентом Роспотребнадзора по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 18.07.2012 N 775 ( далее - Административный регламент); Роспотребнадзор по РТ не представил доказательств, подтверждающих наличие недостоверных сведений в документах, представленных для рассмотрения вопроса об установлении санитарно-защитной зоны, не доказал наличие вновь открывшихся обстоятельств, не привел иных мотивов для прекращения санитарно-защитной зоны.

Апелляционная инстанция поддержала позицию суда первой инстанции.

Не соглашаясь с принятыми по делу судебными актами, заявители кассационных жалоб указывают на то, что данные правоотношения не подпадают под предмет регулирования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Судебная коллегия кассационной инстанции считает доводы кассационной жалобы в данной части обоснованными по следующим основаниям.

Вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, регламентированы положениями статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ.

Перечень мероприятий по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, определен в части 1 приведенной нормы Федерального закона N 294-ФЗ.

При этом данный перечень не является исчерпывающим, поскольку относит к обозначенным мерам другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами (пункт 8 части 1 статьи 8.3 Закона).

В части 2 статьи 8.3 вышеупомянутого Закона установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В данном конкретном случае таким заданием явилось поручение Федеральной службы по надзору в сфере по защите прав потребителей и благополучия человека принять исчерпывающие меры для пересмотра решения Главного государственного санитарного врача по Республике Татарстан (письмо от 03.06.2021 N 02/11064-2021-27).

По итогам рассмотрения имеющихся у Роспотребнадзора по РТ материалов и был принят оспариваемый приказ от 08.06.2021 N 163.

Таким образом, контрольные мероприятия в понимании Закона N 294 - ФЗ Управлением по РТ не проводились.

Кроме того, заявителя жалоб считают ошибочными выводы судов о невозможности применении положений о праве государственного органа отменить принятое им решение в порядке самоконтроля.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

На основании статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации осуществление защиты гражданских прав возможно лишь способами, предусмотренными законом, при этом избранный способ защиты в случае удовлетворения исковых требований должен непосредственно привести к восстановлению нарушенных или оспариваемых прав.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

Правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

По смыслу приведенных норм муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий правовой акт, в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством.

Данные правовые положения основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства и направлены на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации. При этом решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О, от 22.03.2012 N 486-О-О).

В случае реализации органом местного самоуправления правомочия, регламентированного частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, соответствующий орган (либо должностное лицо) обязан обосновать необходимость отмены ранее вынесенного правового акта, указать на несоответствие последнего нормам права.

Применительно к части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", учитывая разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в определениях от 26.05.2011 N 739-О-О, от 22.03.2012 N 486-О-О, от 29.01.2015 N 140-О, федеральный орган государственной власти Российской Федерации, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Руководство деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет Правительство Российской Федерации на основании Указа Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 636.

Управление Роспотребнадзора по РТ осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

По смыслу пункта 1 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" выдача санитарно-эпидемиологического заключения является государственной услугой и предоставляется в соответствии с административными регламентами.

Из указанных положений пунктов 93 и 104 Административного регламента, равно как иных нормативных правовых актов не усматривается наличие запрета на отмену Управлением Роспотребнадзора ранее принятого им решения о выдаче отрицательного санитарно-эпидемиологического заключения. Иной подход противоречил бы существу правоотношений по осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора и удостоверению соответствия или несоответствия санитарным правилам факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств. Следовательно, Управление Роспотребнадзора по РТ наделено полномочиями по отмене принятых им решений о выдаче санитарно-эпидемиологических заключений о несоответствии санитарным правилам и нормативам.

Удовлетворяя заявленные требования, суды посчитали, что Роспотребнадзор по РТ не представил доказательств, подтверждающих наличие недостоверных сведений в документах, представленных для рассмотрения вопроса об установлении санитарно-защитной зоны.

Санитарно-защитная зона устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Положение о санитарно-защитной зоне утверждается Правительством Российской Федерации.

Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222.

Согласно данным Правилам установление или изменение санитарно-защитной зоны осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

При рассмотрении требований ООО ТК "Аверс" о признании незаконными ненормативных актов госоргана суд по правилам статьи 71 АПК РФ должен был рассмотреть вопрос правильности установления санитарно-защитной зоны на спорном земельном участке с учетом требований действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и дать оценку не только основаниям, приведенным уполномоченным органом в оспариваемых решении от 19.05.2020 N 486 об установлении санитарно-защитной зоны для промплощадки ООО "УК "Стройконцепт", а также приказе Роспотребнадзора по РТ от 08.06.2021 N 163 о признании недействительным санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам проекта санитарно-защитной зоны для промплощадки ООО "УК "Стройконцепт", но и иным приводимым сторонами в процессе рассмотрения спора доводам относительно достоверности (недостоверности) параметров, содержащихся в проекте санитарно-защитной зоны с учетом требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Поскольку суды неполно выяснили существенные для дела обстоятельства, тогда как у суда кассационной инстанции отсутствуют полномочия по установлению новых обстоятельств (часть 2 статьи 287 АПК РФ), обжалуемые судебные акты следует отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное, исследовать все обстоятельства и проверить правильность установления санитарно-защитной зоны на основании представленных ООО "УК "Стройконцепт" документов, после чего правильно разрешить спор в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 20.01.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2022 по делу N А65-17120/2021 отменить.

Направить дело N А65-17120/2021 на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.Ш. Закирова

Судьи

Э.Т. Сибгатуллин Л.Ф.Хабибуллин