Пояснительная записка к проекту федерального закона N 99037902-2 "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания
Российской Федерации по правам народов Российской Федерации"

В 1997 году в развитие положений Конституции Российской Федерации и международных обязательств о защите прав и свобод человека и гражданина была учреждена должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Подобные институты, как известно, существуют во многих зарубежных странах. Практика деятельности Уполномоченного по правам человека встретила в целом положительный отклик у российской и международной общественности. Но деятельность Уполномоченного по правам человека направлена, прежде всего, на защиту индивидуальных прав граждан вне их принадлежности к той или иной определенной этнической общности.

Между тем Россия является полиэтническим государством, а это создает дополнительную обязанность для государственных органов в деле защиты не только индивидуальных прав граждан, но и защиты прав всех российских этнических общностей на свободное национальное развитие.

Предлагаемый проект федерального закона исходит из того, что процесс формирования демократического правового государства с необходимостью требует создания адекватных правовых институтов, нацеленных на защиту не только прав граждан, но и всех этнических общностей, проживающих на ее территории.

Практика создания подобных институтов за рубежом имеется. Например, в системе органов ОБСЕ создана должность Верховного комиссара по национальным меньшинствам. В Венгрии учреждена должность Уполномоченного Государственного Собрания Венгрии по правам национальных и этнических меньшинств. Примечателен тот факт, что этот орган в Венгрии является коллегиальным органом, в состав которого входят и представители организаций национальных меньшинств (по одному от каждой организации), избранные Государственным Собранием Венгрии.

Кроме того, авторы руководствовались положениями, содержащимися в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1986 г., в Декларации о праве на развитие, согласно которым: "... каждый человек и все народы имеют право участвовать в таком экономическом, социальном, культурном и политическом развитии, при котором могут быть полностью осуществлены все права человека и основные свободы, а также содействовать ему и пользоваться его благами". Аналогичное положение содержится и в "Итоговом документе", принятом 15 января 1989 года представителями 35 государств - участников ОБСЕ "... все народы всегда имеют право в условиях полной свободы ... осуществлять свое политическое, экономическое, культурное развитие".

Таким образом, авторы, предлагая создать в системе органов государственной власти институт Уполномоченного Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации, безусловно, учитывали международный опыт в этой области. В то же время авторы законопроекта учитывали особенности исторического и национального формирования российского государства, прошлый опыт регулирования межнациональных отношений.

Поэтому, данный институт, в силу особенностей и сложностей межнациональных отношений в России, будет носить специфический характер, не имеющий аналогов в мире.

Кроме того, авторы исходили из принципов равноправия и самоопределения любого из российских народов, их свободного национального развития, записанных в Конституции Российской Федерации.

Концепция законопроекта было поддержана на проведенных 19 декабря 2000 года Комитетом Государственной Думы по делам национальностей парламентских слушаний.

Вместе с тем на слушаниях были высказаны сомнения по поводу целесообразности введения института Уполномоченного, а также соответствия его Конституции Российской Федерации.

Многие доводы, обусловливающие возражения относительно введения института Уполномоченного, вызваны, во-первых, неосведомленностью о роли этого института в области защиты коллективных прав, как части более широкой системы прав человека, во-вторых, неправильным пониманием юридической природы и назначения института Уполномоченного, как такового. В связи с этим, имеет смысл обратить внимание на следующие особенности института Уполномоченного:

- данный институт - это независимый публичный орган, который нацелен на осуществление парламентского контроля за государственной защитой прав народов Российской Федерации на социально-экономическое и национально-культурное развитие независимо от их численности и наличия национально-государственных или национально-территориальных образований;

- рассматривает "этнически окрашенные" жалобы на действия государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, должностных лиц указанных органов, объединений и организаций нарушающие права народов Российской Федерации, а также коллективные или индивидуальные права граждан в связи с их этнической принадлежностью, являющиеся источником возникновения этнической дискриминации или блокирующие ее преодоление, или, наконец, действия, которые ведут к разжиганию межнациональной розни и этнических конфликтов;

- Уполномоченный призван разбирать жалобы на действия государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, должностных лиц указанных органов, объединений и организаций в сфере национально-культурного развития народов и межнациональных отношений;

- Уполномоченный осуществляет контроль за соблюдением законных прав и интересов этнических граждан, а также степени их представительства в органах представительной исполнительной власти;

- Уполномоченный может устранить ситуацию путем убеждения, придания дела гласности или рекомендациями о привлечении к ответственности;

- Уполномоченный предоставляет доклады в соответствующие органы государственной власти, в которых излагается положение дел с защитой прав народов, коллективных и индивидуальных прав граждан в связи с их этнической принадлежностью, а также о фактах нарушения этих прав в стране;

- Уполномоченный способствует разрешению конфликтов, возникающих из противопоставления государственных интересов, с одной стороны, и, этно-индивидуальными и этно-групповыми интересами - с другой;

- Уполномоченный дополняет систему органов государственной власти, осуществляющих регулирование и защиту прав народов России на свободное национальное развитие, способствует формированию необходимого уровня межнациональных отношений;

- в отличие от других государственных институтов защиты прав народов Уполномоченный руководствуется не только правовыми нормами, но и правовыми принципами и, действует, исходя из моральных соображений и идеалов справедливости, в том числе с учетом исторически наработанных народами норм обычного права, в связи с чем, может защищать и те права, которые не получили конституционного и законодательного закрепления, например, право на доброкачественное управление или право на разрешение межэтнических конфликтов;

- Уполномоченный легко доступен, недорог и его способы урегулирования споров необременительны для государственного бюджета;

- деятельность Уполномоченного персонифицирована и т.д.

По поводу сомнений в отношении конституционности института Уполномоченного по правам народов хотелось бы сказать следующее. Работая над законопроектом, авторы исходили из положений Конституции Российской Федерации, которые, в частности, предусматривают обязанность государства обеспечивать ее гражданам и народам защиту прав, в том числе права на свободное национальное развитие. Например, в Конституции Российской Федерации записаны следующие положения:

- Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (пункт 3 ст.68);

- Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст.69);

- Российская Федерация и ее субъекты обязаны защищать права национальных меньшинств (п.в ст.71, п.б ст.72), а также исконную среду обитания и традиционный образ жизни малочисленных этнических объединений (п."в" ст.71) и т.д.

Таким образом, народы Российской Федерации вправе требовать от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления создания государственной системы гарантий осуществления прав на свободное национальное развитие.

Следовательно, государство вправе на основе Конституции Российской Федерации осуществлять защиту прав граждан и народов на свободное национальное развитие как посредством уже существующих государственных институтов, так и посредством вновь создаваемых государственной институтов, хотя и не обозначенных в Конституции.

Все эти вышесказанное подтверждает т.н. "подразумеваемые" полномочия государства по созданию государственных институтов, способствующих реализации права народов России на свободное национальное развитие.

Практика создания институтов, напрямую не прописанных в Конституции, имеется в зарубежных странах. Например, в Швеции первоначально институт омбудсмена, т.е. парламентский институт по защите прав граждан, был создан вне Конституции Швеции в виде должностного лица Парламента Швеции. Данный институт обрел конституционный статус лишь с принятием новой Конституции Швеции.

Кстати и российская практика государственного строительства знает такие случаи. Например, на основе пункта ж) ст.83, Президент Российской Федерации "формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом". Однако, несмотря на отсутствие указанного федерального закона, это не помешало Президенту ввести должность Секретаря Совета Безопасности, которая не предусмотрена самой Конституцией. Это стало возможным, именно из т.н. "подразумеваемой" компетенции Президента на основе вышесказанной статьи Конституции.

Создание института Уполномоченного не противоречит существующей системе органов государственной власти, ибо у него отсутствуют полномочия по принятию юридически обязательных решений. Введение этого института является шагом в направлении укрепления существующей системы государственной защиты прав граждан и народов, обеспечивающим правомерность и контролируемость действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, должностных лиц указанных органов, объединений и организаций в сфере национально-культурного развития народов и межнациональных отношений. Данный институт не наделяется какими-либо экстраординарными полномочиями. Его роль заключается скорее в том, чтобы привести в движение уже имеющиеся в арсенале государственных органов средства правовой защиты.

В своей деятельности Уполномоченный не вправе вмешиваться в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, должностных лиц указанных органов, объединений и организаций в сфере национально-культурного развития народов и межнациональных отношений, однако вправе требовать предоставления документов, материалов и иных сведений, необходимых для проверки жалоб и заявлений граждан и уполномоченных представителей этнических общностей на нарушения их права на свободное национальное развитие. Уполномоченный действует в первую очередь, в силу общественного доверия, а не только на основании делегированной ему власти. Он наделен правом исследовать и рекомендовать, но не приказывать и обязывать.

Таким образом, введение института Уполномоченного создаст дополнительные политико-правовые гарантии в деле регулирования и защиты прав народов России на свободное национальное развитие и формирование необходимых нашему обществу межнациональных отношений.

Финансово-экономическое обоснование

В связи с принятием закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации" не потребуется дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета. Деятельность Уполномоченного будет финансироваться за счет средств, выделяемых на содержание Государственной Думы.

Справка о состоянии законодательства в связи с принятием закона "Об
Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам
народов Российской Федерации"

В связи с принятием закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации" не потребуется внесения изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации.