Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 7 сентября 2023 г. N Ф06-7513/23 по делу N А55-32794/2020

г. Казань

07 сентября 2023 г.

Дело N А55-32794/2020

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Сабирова М.М.,

судей Гильмановой Э.Г., Мельниковой Н.Ю.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва, в лице Управления Федерального казначейства по Самарской области, г. Самара,

на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.06.2023,

по делу N А55-32794/2020

по исковому заявлению муниципального образования городской округ Тольятти Самарской области в лице администрации городского округа Тольятти Самарской области, Самарская область, г. Тольятти, к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Самарской области о взыскании убытков,

с участием в деле в качестве третьих лиц: Министерство образования и науки Самарской области, муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 128 "Гвоздичка", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 139 "Облачко", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 45 "Яблонька", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 64 "Журавленок", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 196 "Маячок", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 48 "Дружная Семейка", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 33 "Мечта", муниципальное автономное образовательное учреждение детский сад N 69 "Веточка", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 100 "Островок", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 90 "Золотое зернышко", Министерство управления финансами Самарской области, Управление Федерального казначейства по Самарской области,

УСТАНОВИЛ:

муниципальное образование городской округ Тольятти Самарской области в лице администрации городского округа Тольятти Самарской области (далее - Администрация) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской федерации в лице Управления Федерального казначейства по Самарской области (далее - Министерство) о взыскании убытков в размере 7 871 932 руб.

Исковое заявление мотивировано тем, что дошкольные образовательные учреждения города Тольятти в период с 01.01.2018 по 31.12.2019 оказывали услуги по присмотру и уходу за детьми, отнесёнными федеральным законодательством к льготной категории, без взимания родительской платы, размер расходов муниципального образования по присмотру и уходу за детьми, отнесёнными федеральным законодательством к льготной категории, за период с 01.01.2018 по 31.12.2019 составил 7 871 932 руб., данные расходы относятся к расходным обязательствам Российской Федерации.

Определением от 07.12.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство образования и науки Самарской области.

Министерство и Управление Федерального казначейства по Самарской области в отзывах на исковое заявление просили отказать в его удовлетворении, поскольку порядок компенсации спорных расходов законодательно не установлен, спорные расходы не относятся к обязательствам Российской Федерации, средства федерального бюджета в виде субвенций могут дополнительно привлекаться только в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, в связи с чем, не являются основным источником финансового обеспечения указанных полномочий субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты федерального уровня не содержат норм, обязывающих Российскую Федерацию предоставлять дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях, а также предоставлять из федерального бюджета субвенции на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

Министерство образования и науки Самарской области в отзыве на исковое заявление просило исключить Министерство из числа третьих лиц по данному делу, поскольку финансовое обеспечение расходов за присмотр и уход не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Определением от 15.01.2021 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 128 "Гвоздичка", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 139 "Облачко", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 45 "Яблонька", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 64 "Журавленок", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 196 "Маячок", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 48 "Дружная Семейка", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 33 "Мечта", муниципальное автономное образовательное учреждение детский сад N 69 "Веточка", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 100 "Островок", муниципальное бюджетное учреждение детский сад N 90 "Золотое зернышко".

МБДОУ детский сад N 128 "Гвоздичка", МБДОУ детский сад N 90 "Золотое зернышко", МБДОУ детский сад N 100 "Островок", МБДОУ детский сад N 196 "Маячок" в отзывах на исковое заявление просили его удовлетворить, поскольку считают исковые требования законными и обоснованными.

Определением от 14.07.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство управления финансов Самарской области.

Министерство управления финансов Самарской области в отзыве на исковое заявление пояснило, что оно является финансовым органом Самарской области, организующим исполнение областного бюджета. Надлежащим представителем интересов Самарской области в данном деле является Министерство образования и науки Самарской области.

Определением от 01.12.2022 судом принято изменение Администрацией предмета иска и размера заявленного требования, предметом иска является взыскание Министерства за счёт казны Российской Федерации убытков в сумме 8121086 руб. 80 коп. Этим же определением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федерального казначейства по Самарской области.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 21.03.2023 исковые требования удовлетворены частично. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счёт средств казны Российской Федерации в пользу муниципального образования городской округа Тольятти в лице Администрации взысканы убытки в размере 7 937 787 руб. В удовлетворении остальной части исковых требований отказано.

Решение суда первой инстанции мотивировано отнесением спорных расходов муниципального образования к расходным обязательствам Российской Федерации, подтверждением материалами дела наличия оснований для взыскания убытков в удовлетворённой судом сумме.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.06.2023 решение суда первой инстанции от 21.03.2023 оставлено без изменения.

В обоснование принятого по делу судебного акта апелляционный суд указал на правомерность выводов суда первой инстанции.

Не согласившись с выводами судебных инстанций, Министерство обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просило состоявшиеся судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований в полном объёме.

В обоснование поданной по делу кассационной жалобы Министерство ссылается на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, не соответствие выводов судов обстоятельствам дела.

Судебными инстанциями, по мнению заявителя кассационной жалобы, не учтены разъяснения в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, учтён лишь пункт 17, поэтому выводы основаны только на разъяснениях в пункте 17, что не соответствует фактическим обстоятельствам дела, судами не учтено отнесение организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях к вопросам местного значения, финансирование муниципальных учреждений осуществляется органами местного самоуправления, финансирование в виде дополнительных гарантий отнесено к ведению субъекта Российской Федерации, материалами дела не подтверждено наличие совокупности оснований для взыскания убытков.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу просила отказать в её удовлетворении, поскольку вынесенные судебные акты являются законными и обоснованными. Отсутствуют правовые основания для отнесения вопросов финансового обеспечения обязательств по присмотру и уходу за детьми-инвалидами, детьми-сиротами, детьми, оставшихся без попечения родителей, за детьми с туберкулезной интоксикацией за счёт бюджета Самарской области, спорные расходы не отнесены законодательством к дополнительным мерам поддержки, понесённые затраты являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Министерство образования и науки Самарской области в отзыве на кассационную жалобу указывает, что финансовое обеспечение расходов за присмотр и уходом за детьми с туберкулезной интоксикацией, детьми-инвалидами, детьми-сиротами, детьми, оставшихся без попечения родителей в муниципальных образовательных организациях не относится к полномочиям Самарской области, порядок компенсации спорных расходов не урегулирован, спорные расходы не относятся к дополнительным гарантиям по социальной поддержке.

Министерство управления финансами Самарской области в отзыве на кассационную жалобу указало, что судебные акты в части довода об отсутствии у Самарской области полномочий по финансированию мер социальной поддержки, предусмотренных в части 3 статьи 65 Закона об образовании, являются обоснованными, поскольку действующим законодательством не предусмотрены полномочия Самарской области по финансовому обеспечению таких расходов, убытки Администрации подлежат возмещению за счёт средств федерального бюджета.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена судебной коллегией в отсутствии участвующих в деле лиц, извещённых надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Проверив законность обжалованных по делу судебных актов, правильность применения судами норм процессуального права в пределах, установленных статьёй 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы Министерства, отзывов Администрации, Министерства образования и науки Самарской области, Министерства управления финансов Самарской области на кассационную жалобу, судебная коллегия суда округа не находит правовых оснований для удовлетворения поданной по делу кассационной жалобы.

Из представленных в материалы дела доказательств усматривается следующее.

Дошкольные образовательные учреждения города Тольятти в период с 01.01.2018 по 31.12.2019 оказывали услуги по присмотру и уходу за детьми, отнесёнными федеральным законодательством к льготной категории без взимания родительской платы.

Размер расходов за присмотр и уход за детьми, отнесёнными федеральным законодательством к льготной категории за период с 01.01.2018 по 31.12.2019, согласно расчёту Администрации, составил 8 121 086 руб. 80 коп.

Денежные средства, необходимые для осуществления присмотра и ухода за детьми, отнесёнными федеральным законодательством к льготной категории (дети-инвалиды, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети с туберкулезной интоксикацией), получены образовательными учреждениями в виде субвенций, предусмотренных в бюджете городского округа Тольятти на соответствующий финансовый год (НПА 2018, 2019) и перечисленных в образовательные учреждения.

По мнению Администрации, вышеуказанные расходы подлежат взысканию с Российской Федерации, поскольку предусмотрены федеральным законом и не относятся к полномочиям (предметам ведения), осуществляемым за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (субвенций местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации).

Удовлетворяя частично исковые требования, суды руководствовались следующим.

В соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", пунктом 2 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29.12.2012 N 273 "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) к полномочиям органов местного самоуправления отнесено решение вопросов, связанных с созданием условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержанием детей в муниципальных образовательных организациях.

В пункте 34 статьи 2 Закона об образовании определено, что присмотр и уход за детьми это комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня.

Согласно статье 65 Закона об образовании дошкольные образовательные учреждения помимо осуществления образовательной деятельности осуществляют присмотр и уход за детьми.

В части 2 статьи 65 Закона об образовании установлено, что за присмотр и уход за ребенком учредителем организации, осуществляющей образовательную деятельность, устанавливается плата, взимаемая с родителей (законных представителей) и её размер.

Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать её с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке. В случае, если присмотр и уход за ребенком в организации, осуществляющей образовательную деятельность, оплачивает учредитель, родительская плата не устанавливается.

При этом, частью 3 статьи 65 Закона об образовании императивно определено, что за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, родительская плата не взимается.

Согласно статье 5 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" предусмотренные данным Федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, данный закон не относит присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, к дополнительным гарантиям по социальной поддержке.

Гарантия того, что за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, родительская плата не взимается - предусмотрена именно Законом об образовании.

Как разъяснено в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счёт казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Пунктом 24 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счёт предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии с частью 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в других перечисленных случаях.

Согласно части 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

В соответствии с частью 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесённым в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Как указывалось выше, положение о том, что за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, родительская плата не взимается - установлено частью 3 статьи 65 Закона об образовании, а не законом субъекта Российской Федерации и не муниципальным правовым актом.

Следовательно, расходные обязательства в данном случае должны возникать на уровне Российской Федерации.

Суды обоснованно указали, что указанный вывод подтверждается судебной практикой, в том числе, судебными актами по делам N А11-1915/2020, N А11-3037/2018, N А55-11851/2021, оставленными в силе вышестоящими инстанциями, в том числе, Верховным Судом Российской Федерации.

Кроме того, необходимо учитывать, что порядок возмещения предъявленных Администрацией расходов действующим законодательством не установлен, в спорный период Администрация несла расходы в виде выплаты дошкольным образовательным учреждениям городского округа Тольятти субсидий на возмещение платы за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией.

Таким образом, затраты, связанные с реализацией предусмотренной частью 3 статьи 65 Закона об образовании нормы об освобождении от взимания платы за присмотр и уход в отношении детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются расходными обязательствами Российской Федерации, поскольку предусмотрены федеральным законом и не относятся к полномочиям (предметам ведения), осуществляемым за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (субвенций местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации).

Плата за присмотр и уход за детьми, осваивающими общеобразовательные программы дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях городского округа Тольятти установлена на 2018, 2019 год постановлением Мэрии городского округа Тольятти от 07.11.2014 N 4138-п/1 "Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных учреждениях городского округа Тольятти, реализующих образовательные программы дошкольного образования", с учётом изменений, внесённых постановлением Мэрии городского округа Тольятти от 06.04.2016 N 1059-п/1.

При расчёте платы за присмотр и уход за детьми с туберкулезной интоксикацией размер платы определён с учётом рекомендуемых среднесуточных наборов продуктов (норм питания) для питания детей и подростков больных и инфицированных туберкулезом в противотуберкулезных учреждениях (стационарах), санаториях и амбулаторных условиях, доведённых до департамента образования Мэрии городского округа Тольятти письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации письмом от 10.05.2007 N 15-3/839-09.

Основываясь на установленных выше обстоятельствах, судебные инстанции пришли к обоснованному выводу об отсутствии правовых основания для отнесения вопросов финансового обеспечения обязательств по присмотру и уходу за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, за детьми с туберкулезной интоксикацией к расходным обязательствам бюджета Самарской области.

Оснований не согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций о наличии оснований для удовлетворения исковых требований судебная коллегия не усматривает и признаёт, что все существенные обстоятельства дела судом установлены, спор разрешён в соответствии с установленными обстоятельствами и представленными доказательствами.

Фактически доводы заявителя кассационной жалобы не свидетельствуют о незаконности обжалованных судебных актов, основаны на ошибочном толковании законодательства, направлены на иную оценку доказательств по делу и переоценку выводов судебных инстанций, что не отнесено процессуальным законодательством к полномочиям суда округа.

Правовые основания для удовлетворения поданной по делу кассационной жалобы и отмены обжалованных судебных актов не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.06.2023 по делу N А55-32794/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

М.М. Сабиров

Судьи

Э.Г. Гильманова Н.Ю. Мельникова