Пояснительная записка к проекту федерального закона N 114926-3 "О государственной регистрации выпусков акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона "О рынке ценных бумаг" без государственной регистрации" (уточнение отдельных нормативных правовых норм в части предоставления мер социальной защиты сотрудникам учреждения и органов уголовно-исполнительной системы Минюста России, а также членам семей погибших (умерших) указанных лиц) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об урегулировании отношений, связанных с размещением эмиссионных ценных бумаг, осуществленным без государственной регистрации ценных бумаг или государственной регистрации их выпуска"

Предлагаемый законопроект направлен на решение одной из наиболее болезненных проблем на рынке ценных бумаг - отсутствие государственной регистрации у выпущенных и обращающихся на рынке эмиссионных ценных бумаг. Эта проблема, порождающая в свою очередь другие проблемы, в настоящее время угрожает стабильности рынка ценных бумаг, препятствует нормальной деятельности эмитентов, задевает интересы инвесторов.

Начиная с декабря 1991 г., когда было утверждено Положение Правительства Российской Федерации "О выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР", в настоящее время уже утратившие силу, законодательством Российской Федерации была предусмотрена обязательность государственной регистрации выпусков ценных бумаг. На уровне закона обязанность государственной регистрации выпусков ценных бумаг появилась впервые в 1996 г., в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг". Согласно статье 18 этого закона эмиссионные ценные бумаги, выпуск которых не прошел регистрацию, не подлежат размещению. В соответствии с его статьей 24 эмитент имеет право начинать размещение выпускаемых им эмиссионных ценных бумаг только после регистрации их выпуска.

Наибольшую остроту проблема отсутствия государственной регистрации эмиссионных ценных бумаг имеет для акционерных обществ. До введения в действие Федерального закона "О рынке ценных бумаг" было создано огромное количество акционерных обществ, каждое из которых эмитировало акции при учреждении, а многие из них впоследствии эмитировали дополнительные акции. Подавляющее большинство таких акционерных обществ не зарегистрировали свои акции. Учредители, акционеры и руководители большинства из них не знали о необходимости государственной регистрации акций или руководствовалось распространенным заблуждением, что требование о регистрации распространяется только на дополнительные акции и вообще не распространяется на Закрытые акционерные общества (АОЗТ). Таким образом, отсутствие регистрации было обусловлено низкой правовой культурой участников предпринимательской деятельности, а также неясностью развивающегося российского законодательства, в частности в отношении статуса Закрытого Акционерного общества, которое в течение, длительного времени отождествлялось с обществом с ограниченной ответственностью. Еще один фактор, который способствовал нарушениям - это отсутствие взаимодействия между органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц и органов, осуществляющих государственную регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг. Так, лишь в отдельных субъектах Российской Федерации, например в Москве, законодательство предусматривало, что регистрация изменений в устав акционерных обществ, связанных с увеличением уставного капитала путем размещения дополнительных акций, может осуществляться только при условии государственной регистрации этих дополнительных акций. Такие правила, там где они были установлены, позволили существенно снизить число нарушений. В остальных регионах, где такие правила не были установлены, изменения в уставные капиталы были возможны не только без государственной регистрации акций, но и зачастую до их размещения.

Впоследствии, после принятия Федерального закона "О рынке ценных бумаг", ситуация значительно улучшилась. В это же время началась формироваться судебная практика, которая однозначно признала сделки с незарегистрированными акциями недействительными.

В настоящее время существует огромное количество акционерных обществ (преимущественно закрытых), чьи акции не зарегистрированы. Так, по данным Госкомстата Российской Федерации в настоящее время в России действует около 4300000 (в Московской области 14000) акционерных обществ, из них только 1100000 надлежащим образом зарегистрировали выпуски своих акций. Приведенные цифры позволяют сделать вывод, что проблема невыполнения требований законодательства о государственной регистрации выпусков ценных бумаг имеет федеральный масштаб.

Необходимо отметить, что большинство эмитентов стремятся зарегистрировать выпуски своих ценных бумаг, размещенных без государственной регистрации и тем самым нормализовать ситуацию.

Однако этому препятствует недостаточная ясность законодательства, которое может толковаться, то как исключающее такую возможность, то как допускающее ее. В органы, осуществляющие государственную регистрацию выпусков ценных бумаг поступали и продолжают поступать документы для государственной регистрации выпусков ценных бумаг, размещенных без государственной регистрация. Учитывая все обстоятельства регистрирующие органы стараются осуществлять такую регистрацию. В последнее время начала также формироваться судебная практика, поддерживающая возможность такой регистрации, в том числе признающая действительность сделок с ценными бумагами, выпуск которых был зарегистрирован уже после их размещения.

На сегодняшний день проблема с незарегистрированными выпусками ценных бумаг остается актуальной и требует своего решения. Поскольку обязательность государственной регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг предусмотрена на уровне закона решение ее возможно также только на уровне закона.

Задачей законопроекта является решение описанной проблемы. Проект предусматривает, что в течение 1 года с момента введения его в действие в органы, осуществляющие регистрацию выпусков ценных бумаг, должны быть представлены документы для государственной регистрации всех незарегистрированных до сих пор размещенных выпусков ценных бумаг. Проект устанавливает, что акционерные общества и иные юридические лица, не представившие в указанный срок документы для государственной регистрации выпусков, подлежат ликвидации. При этом проект допускает возможность добровольной ликвидации или преобразования эмитентов с тем, чтобы избежать необходимости регистрации.

Одновременно предусматривается, что размещение, а также сделки с ценными бумагами, совершенные до введения в действие закона, проект которого предлагается действительны несмотря на отсутствие государственной регистрации. При этом законопроект учитывает, что многие эмиссии ценных бумаг, а также сделки с ценными бумагами, выпуски которых не были зарегистрированы, признаны в настоящее время недействительными в судебном порядке. Проект не распространяет на них положение о действительности, поскольку соответствующие решения судов были приняты на основании действующего на момент рассмотрения спора законодательства.

Предлагаемый подход позволяет рассчитывать на то, что эмитенты будут заинтересованы в регистрации своих выпусков ценных бумаг, при этом права владельцев их ценных бумаг до такой регистрации не будут задеты.

Большое число вопросов на практике связано с тем, в соответствии с каким законодательством необходимо осуществлять регистрацию незарегистрированных своевременно выпусков, какие данные указывать в документах, представляемых для государственной регистрации выпусков ценных бумаг, а также в каких случаях необходимо отказывать в государственной регистрации выпусков ценных бумаг. Очевидно, что по действующему законодательству регистрация таких выпусков затруднительна, поскольку существенно отличается от регистрации выпусков еще не размещенных ценных бумаг. С учетом этого проект предлагает установить порядок государственной регистрации и перечень представляемых документов федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Необходимостью установления такого порядка в значительной степени обусловлен и определенный в проекте месячный срок для вступления закона в силу. Указанный срок также позволит эмитентам начать подготовку документов для государственной регистрации выпусков ценных бумаг.

В настоящее время в Московской области зарегистрировано более 14000 акционерных обществ. Из указанного количества только чуть более 3500 акционерных обществ (из них ЗАО - 2134 и ОАО - 1468) зарегистрировали в установленном законодательством порядке выпуски эмиссионных ценных бумаг, размещенных как при их создании, так и при увеличении/уменьшении размера уставного капитала в органах Министерства финансов РСФСР, а также в Региональном отделении ФКЦБ России в Центральном федеральном округе, остающиеся 10500 акционерных обществ не зарегистрировали выпуски ценных бумаг, размещенные как при создании обществ, так и при увеличении/уменьшении уставного капитала. А для более чем 4500 акционерных обществ регистрация размещенных выпусков ценных бумаг не может быть осуществлена, поскольку это противоречило бы требованиям Федерального закона "О рынке ценных бумаг" от 22.04.1996 N 39-ФЗ, положения которого устанавливают, что нарушение процедуры эмиссии ценных бумаг, в частности - размещение эмиссионных ценных бумаг до государственной регистрации их выпуска, является основанием для отказа в регистрации выпуска (ст.ст.18, 19, 21).

Приведенные цифры позволяют сделать вывод, что проблема невыполнения требований законодательства по регистрации выпусков ценных бумаг носит не только региональный характер, но также отражает общее положение дел, связанное с отсутствием регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг акционерных обществ, зарегистрированных на территории Российской Федерации.

Принятие настоящего федерального закона позволит урегулировать проблему обращения эмиссионных ценных бумаг, выпуски которых не имеют государственной регистрации, устранить негативные последствия для добросовестных владельцев, уменьшить риск инвестиций, в том числе и иностранных.

Принятие настоящего законопроекта не требует внесения изменений в иные федеральные законы и дополнительных расходов из федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "Об урегулировании отношений, связанных с размещением эмиссионных ценных бумаг, осуществленным без государственной регистрации ценных бумаг или государственной регистрации их выпуска"

Принятие проекта федерального закона "Об урегулировании отношений, связанных с размещением эмиссионных ценных бумаг, осуществленным без государственной регистрации ценных бумаг или государственной регистрации их выпуска" не потребует дополнительного финансирования.