Пояснительная записка к проекту федерального закона N 258104-3 "О валютном регулировании и валютном контроле" (новая редакция Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле") (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле"

 1. Современное состояние правового регулирования

 2. Экономические последствия применения существующего регулирования

 3. Необходимость изменения валютного регулирования

 4. Концепция предлагаемого закона

 5. Содержание закона

Предлагаемый проект федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" определяет пределы юрисдикции Российской Федерации в отношении операций с иностранной валютой, валютой Российской Федерации и валютными ценностями, осуществляемых резидентами и нерезидентами (далее именуются - "валютные операции"), а также регламентирует порядок осуществления этих операций в указанных пределах и устанавливает компетенцию государственных органов, осуществляющих регулирование и контроль в указанной сфере, права и обязанности участников деятельности, связанной с осуществлением указанных операций, их регулированием и контролем.

1. Современное состояние правового регулирования

В настоящее время правовое регулирование в указанной сфере осуществляется на основе Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" от 09.10.92 г. N 3615-1. Несмотря на вносившиеся в этот закон изменения и дополнения, он сохраняет большинство изъянов, присущих ему с момента принятия. Прежде всего, это - закон непрямого действия, предоставляющий Центральному банку Российской Федерации - "основному органу валютного регулирования" практически неограниченные полномочия по выбору форм, методов и оснований валютного регулирования. Не ограничивая права органов валютного регулирования, закон фактически предоставляет им право самостоятельно вводить ограничения гражданских прав участников делового оборота, что идет вразрез с требованиями ст.55 Конституции Российской Федерации. Направленный первоначально на устранение ряда нежелательных ситуаций в национальной экономике, которые могли бы возникнуть в результате международного движения капитала, закон предусматривает для этого не столько экономические, столько административные меры. Закон, в частности, допускает возможность предоставления индивидуальных разрешений на совершение отдельных видов валютных операций, нарушая принцип равенства прав всех участников гражданско-правового оборота. Закон допускает возможность введения мер, дискриминирующих как резидентов, так и нерезидентов при совершении отдельных видов валютных операций. Таким образом, закон не отвечает принципу свободной конкуренции. Закон не устанавливает ни экономических, ни каких-либо иных оснований для введения вышеперечисленных мер. Помимо этого, закон оставляет значительные правовые пробелы, содержит множество неоднозначных формулировок.

Сопоставление существующей в Российской Федерации системы валютного регулирования с практикой зарубежных стран показывает, что существенно более либеральный режим валютного регулирования характерен не только для развитых стран Европы и Америки, но и для Турции, Перу и ряда стран с переходной экономикой (в частности: Чехии, Словакии, Венгрии, Хорватии, Казахстана и др.), а практически полную его либерализацию мы встречаем как в США, так и, например, в Армении.

2. Экономические последствия применения существующего регулирования

Практика применения закона в период реально возникшего кризиса 1998-99 гг. показала, что ее результаты неадекватны намерениям регулирующих органов и способны нанести реальный ущерб, как отдельным хозяйствующим субъектам, так и экономике в целом. Наличие в законодательстве Российской Федерации этого закона, не позволяющего участникам рынка прогнозировать возможность применения тех или иных мер регулирования, а также их реальные экономические последствия, снижает инвестиционную привлекательность российского рынка. Ограничение доступа российских компаний к зарубежным кредитным ресурсам способствует искусственному поддержанию высокой процентной ставки, снижая темпы экономического роста.

Российский рынок длительное время существует в условиях положительного сальдо платежного баланса, обусловленного, главным образом, активным сальдо торгового баланса. Сбалансированность платежного баланса достигается как за счет роста импорта (в ценовом исчислении), так и за счет ввоза капитала. В условиях сегодняшнего "ограничительного" валютного регулирования, вывоз капитала преобладает над ввозом, поэтому балансирующим фактором платежного баланса становится постоянный рост цен на импортируемые товары. В этих условиях, для сдерживания темпа их роста необходимо расширять возможности ввоза капитала, главным препятствием которому является существующее валютное регулирование. Хорошим подтверждением этой зависимости явились:

- снижение объемов сокрытия валютной выручки в результате снижения норматива обязательной продажи в августе 2001 года;

- укрепление реального курса рубля в 2001-2002 гг. синхронно с ростом заимствований российских компаний за рубежом.

Следует отметить также, что существующая система валютного контроля, включая систему санкций за нарушения требования валютного законодательства, неспособна заставить хозяйствующих субъектов действовать вопреки их объективным экономическим интересам. Практика обхода требований валютного законодательства стала всеобщей. При этом, по существу, возрастают только транзакционные издержки резидентов: валютные операции удорожаются на величину, варьирующуюся приблизительно от 2 до 15 процентов суммы операции. Методами обхода требований валютного законодательства лучше всего владеют крупные резидентные компании, и особенно финансово-промышленные группы, располагающие собственными кредитными организациями, что снижает для них указанное удорожание валютных операций до нижней границы указанного диапазона. Это означает, что существующая система валютного контроля является дискриминационной в отношении средних и малых компаний, а также физических лиц.

3. Необходимость изменения валютного регулирования

Неблагоприятные последствия применения существующего валютного регулирования и валютного контроля для экономики России, а также объективный процесс интеграции России в международную экономическую систему, требуют нового понимания роли валютного законодательства в системе экономического регулирования и формирования принципиально иных подходов к регулированию обращения валютных ценностей.

Вопрос дальнейшего экономического роста России - это вопрос реализации экономической свободы субъектов хозяйственной деятельности. Поэтому, в частности, речь должна идти о необходимости преимущественного применения регулирующих мер денежно-кредитной политики при одновременном отказе от большинства ограничительных мер валютного регулирования. Уместно напомнить, что именно наличие ограничительных мер валютного регулирования препятствует окончательной ратификации Россией Статьи VIII Соглашения МВФ, являющейся международно-правовой основой конвертируемости рубля.

Предлагаемый законопроект направлен именно на сокращение ограничительных мер валютного регулирования с одновременным изменением подхода к организации валютного контроля. Его принятие позволит более эффективно управлять инфляционными процессами на российском рынке, повысит его инвестиционную привлекательность, будет содействовать легализации и репатриации российских капиталов, а также устранит существующее неравенство хозяйствующих субъектов во внешнеэкономической деятельности.

4. Концепция предлагаемого закона

Концепция предлагаемого проекта закона "О валютном регулировании и валютном контроле" строится на отказе от применения мер валютного регулирования, влекущих ограничение прав владельцев валютных ценностей на осуществление своего права собственности. Она предполагает также, что валютное регулирование осуществляется непосредственно данным законом. При этом валютный контроль направлен не на ограничение возможностей использования средств их владельцами, а на выявление и предупреждение налоговых нарушений и противодействие нелегальному обороту валютных ценностей.

В связи с этим, в проекте нового закона о валютном регулировании реализованы следующие главные принципы:

- радикальное сокращение норм непрямого действия, требующих издания подзаконных актов;

- безусловная отмена обязательной продажи валютной выручки;

- безусловный отказ от индивидуальных разрешений на осуществление валютных операций движения капитала с введением уведомительного порядка их совершения;

- уравнивание прав резидентов и нерезидентов при совершении разрешенных валютных операций и операций в валюте Российской Федерации;

- ограничение возможностей Центрального банка и/или Правительства вводить какие-либо чрезвычайные меры (например, обязательную продажу валюты, репатриацию валютных ценностей и т.д.).

Ими обусловлены следующие основные отличия предлагаемого проекта от действующего законодательства:

1. Закон не предусматривает понятия "орган валютного регулирования", так как валютное регулирование обеспечивается непосредственным применением норм закона. Любые регулирующие меры определяются законодательством Российской Федерации, а не решениями органов исполнительной власти и Банка России.

2. Закон непосредственно устанавливает регламент проведения операций с валютными ценностями, в том числе режимы счетов, открываемых резидентами и нерезидентами.

3. Закон упраздняет ныне действующую разрешительную систему проведения ряда валютных операций, допускающую возможность индивидуального подхода к различным участникам рынка, и вводит уведомительный порядок проведения резидентами операций движения капитала.

4. Закон включает в понятие "валютные ценности" не только иностранную валюту и ценные бумаги в иностранной валюте, но и российскую валюту и ценные бумаги в российской валюте и распространяет понятие "валютные операции" на все операции с российской и иностранной валютами. Закон предусматривает также возможность открытия счетов в иностранных банках в российской валюте. Тем самым устанавливается равенство валют и создаются правовые гарантии конвертируемости рубля. Кроме того эта мера стимулирует расширение спроса на рубли, что в значительной степени компенсирует отказ от обязательной продажи валютной выручки.

5. Закон предоставляет всем резидентам (юридическим и физическим лицам) право открывать на свое имя счета за рубежом в иностранных банках-резидентах стран, принимающих меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и законодательством которых предусмотрено раскрытие или представление информации при проведении финансовых операций.

6. Закон устраняет возможность ограничения конверсионных операций в зависимости от целей использования приобретаемой валюты.

7. Закон предусматривает поэтапное, с указанием конкретных сроков, снижение нормативов репатриации и обязательной продажи валютной выручки, а также запрещает их установление после завершения переходного периода.

8. Закон подчиняет ввоз и вывоз валютных ценностей резидентами и нерезидентами исключительно правилам таможенного регулирования.

9. Закон сохраняет функции валютного контроля только за Центральным Банком и федеральными органами исполнительной власти, освобождая уполномоченные банки от несвойственных им административных функций.

10. Закон непосредственно устанавливает порядок применения экономических санкций в качестве мер административной ответственности за нарушение валютного законодательства, устраняя возможность применения мер конфискационного характера, нарушающих гражданские права участников рынка.

5. Содержание закона

Предлагаемый закон непосредственно определяет:

- правовые рамки валютного регулирования, порядок принятия и введения в действие актов валютного регулирования, их действие во времени (глава 1);

- условия открытия резидентами и нерезидентами счетов в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте в уполномоченных банках-резидентах и режим этих счетов (главы 2 и 4);

- условия открытия резидентами счетов в иностранной валюте в кредитных учреждениях за пределами Российской Федерации с указанием случаев, когда на открытие таких счетов не налагается ограничений (глава 3);

- единый для резидентов и нерезидентов порядок совершения операций в валюте Российской Федерации (глава 5);

- порядок совершения в Российской Федерации операций с наличной иностранной валютой (глава 6);

- исчерпывающий перечень разрешенных валютных операций между резидентами (главы 7 и 9);

- исчерпывающий перечень текущих валютных операций между резидентами и нерезидентами, осуществляемых без ограничений и декларирования; порядок декларирования валютных операций движения капитала ("уведомительный порядок") и порядок распространения на валютные операции движения капитала правил, установленных для текущих валютных операций (глава 10);

- порядок осуществления конверсионных операций, формирования текущих и официальных курсов валют (главы 11-13);

- порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и ценных бумаг в валюте Российской Федерации, а также осуществления международных переводов иностранной валюты и валюты Российской Федерации (главы 14-18);

- формы валютного контроля, состав органов и агентов валютного контроля (глава 19);

- права и обязанности органов и агентов валютного контроля, резидентов и нерезидентов при осуществлении валютного контроля (глава 20);

- основания административной ответственности за нарушения валютного законодательства, применяемые санкции, порядок их применения (глава 21).

Заключительные и переходные положения регламентируют порядок введения закона в действие, отмены и приведения в соответствие с ним действующих актов валютного регулирования, поэтапное сокращение и отмену репатриации и обязательной продажи валютной выручки.

Учитывая, что данный закон предусматривает сокращение состава применяемых мер валютного регулирования и унификацию процедур валютного контроля с процедурами финансового мониторинга по протоколам FATF, для его реализации необходимы только отмена и пересмотр ряда действующих подзаконных актов, а также некоторая модификация применяемых в настоящее время правил сбора и обобщения информации о совершаемых валютных операциях движения капитала.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле"

 1. Снижение транзакционных издержек российских компаний

 2. Улучшение инвестиционного климата

 3. Влияние на состояние государственного бюджета

Влияние, оказываемое предлагаемым законом на состояние российской экономики, складывается из следующих факторов.

1. Снижение транзакционных издержек российских компаний

1.1. В настоящее время выполнение коммерческими банками функций агентов валютного контроля оплачивается их клиентами в виде комиссий за ведение валютных и конверсионных счетов, а также за сопровождение внешнеторговых сделок. По экспертным оценкам затраты на валютный контроль составляют до 5% от общих административных затрат банков, что составляет по всей банковской системе не менее 1,5 млрд.рублей в год.

1.2. Комиссия ММВБ составляет 0,06% от суммы сделки. В показателях правительственного "Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год" это составит 123 млрд. рублей. Снижение норматива обязательной продажи и его последующая отмена позволят участникам валютного рынка сохранить значительную часть этих сумм (не менее половины).

1.3. Стоимость услуг по проведению валютных операций в обход существующих ограничений составляет от 2% (размер комиссии за ввоз валюты) до 15% (размер рыночной ставки валютного кредитования - в случае предоставления предоплаты за импортируемые товары или услуги без получения заключения Минфина) от суммы операции.

Для реализации схем, заменяющих ограничиваемые виды валютных операций, на регулярной основе, компаниям приходится открывать офшорные компании и счета за рубежом и нести затраты на их содержание. Дополнительные издержки несут компании и по поддержанию специальных отделов по оформлению документов валютного контроля и взаимодействию с органами валютного контроля.

Суммарные затраты российских компаний на финансирование перечисленных издержек можно оценить в 3-5% от внешнеэкономического оборота компаний, что, в пропорциях правительственного "Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год", составляет 160-260 млрд.руб. Принятие предлагаемого закона избавляет от необходимости прибегать к таким услугам и схемам и приводит к высвобождению указанных средств.

1.4. При сохранении на ближайшее время более высокой доходности инвестиций внутри России, значительная часть высвобождающихся средств может быть инвестирована на территории страны. Это приблизительно соответствует прогнозируемому Правительством на 2003 год приросту прямых инвестиций, осуществляемых российскими компаниями внутри страны, и означало бы почти двукратное его повышение с соответствующим ускорением экономического роста.

2. Улучшение инвестиционного климата

Одной из главных составляющих инвестиционного климата является свобода перемещения капитала, т.е. фактически применяемые правила валютного регулирования и контроля. Снятие ряда существующих ограничений в результате принятия предлагаемого закона, безусловно даст положительный сигнал инвесторам, что приведет к:

- повышению суверенного кредитного рейтинга России;

- росту предложения иностранного капитала.

При сохранении прочих основных предпосылок "Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год", оцениваемый экспертами прирост иностранных инвестиций в году, следующем за введением закона в действие, может составить от 1,2 до 1,8 млрд.долларов США.

По различным оценкам из России за последние годы в среднем вывозилось 20-30 млрд. долларов в год. Частично вывезенный капитал возвращается в виде инвестиций через офшорные компании. Снятие валютных ограничений позволит капиталу открыто вернуться в виде прямых инвестиций в Россию. Учитывая, что часть этого капитала останется на счетах в зарубежных банках или инвестирована за пределами России, дополнительный возврат капитала в виде инвестиций можно оценить в 5 млрд.долларов США ежегодно в течение ближайших 3-5 лет.

В сочетании с факторами, рассмотренными в разделе 1, это означает дополнительный, в сравнении с прогнозом, приток инвестиционных ресурсов в российскую экономику в размере 420-540 млрд.рублей.

В числе более отдаленных позитивных последствий принятия предлагаемого закона - постепенное снижение кредитной ставки на внутреннем российском рынке, улучшающее условия деятельности всех хозяйствующих субъектов - резидентов. Однако количественно их оценить сложнее, ввиду влияния на этот процесс процедур банковского регулирования, а также незавершенных институциональных преобразований в банковской системе (гарантирование вкладов и т.п.).

3. Влияние на состояние государственного бюджета

3.1. Влияние валютного регулирования на доходную часть бюджета связано главным образом с "сокрытием" части валютной выручки посредством трансферта части прибыли по экспортным операциям резидентов в аффилированные с ними нерезидентные структуры. Снижение в 2001 г. норматива обязательной продажи с 75% до 50% привело к уменьшению "сокрытой" части валютной выручки с 22% до 15% ее общего объема.

Обосновано предположение, что снижение норматива обязательной продажи валютной выручки до 25%, предусмотренное предлагаемым законом для переходного периода, приведет к снижению "сокрытой" части до 5-7% общей валютной выручки, что, при норме прибыли 14% от объема продаж, учтенной в "Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год", и ставке налога на прибыль 24%, дает прирост налоговых поступлений в консолидированный бюджет от налогоплательщиков-экспортеров минимум на 10%.

Окончательная отмена обязательной продажи валютной выручки в сопоставимых условиях приводит к дополнительному приросту налоговых поступлений на 3-5%.

3.2. Влияние принятия предлагаемого закона на расходную часть бюджета обусловлено снижением расходов на содержание органов и агентов валютного контроля. Оно связано с сокращением состава функций этих органов и изменением их ведомственной принадлежности.

В показателях проекта федерального бюджета на 2003 год, это снижение может составить:

 упразднение   территориальных    органов    валютного  -   56,5 млн.руб.

 контроля Минфина России

 изменение функций ГТК России,  как  органа  валютного                  0

 контроля

 изменение  функций  налоговых  органов  как   органов     +12,0 млн.руб.

 валютного контроля

 Итого:                                                            -44, 5

                                                                 млн.руб.

Таким образом, принятие предлагаемого проекта федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" приводит к:

положительным системным экономическим результатам в виде роста ВВП и притока инвестиций в российскую экономику;

благоприятным социальным результатам в виде сдерживания роста цен на импортируемые товары;

повышению доходов бюджетов всех уровней и снижению расходов федерального бюджета.

Это позволяет сделать вывод об экономической целесообразности его принятия.

Список
законодательных актов, утрачивающих силу в связи с принятием новой редакции федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле"

Статьи 1, 3 и 4 Федерального закона от 08.08.2001 N 130-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, затрагивающие вопросы валютного регулирования"

"Собрание законодательства РФ", 13.08.2001, N 33 (часть I), ст.3432,

Федеральный закон от 31.05.2001 N 72-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" "Собрание законодательства РФ", 04.06.2001, N 23, ст.2290,

Федеральный закон от 05.07.99 N 128-ФЗ "О внесении дополнений в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле"

"Собрание законодательства РФ", 12.07.99, N 28, ст.3461

Статья 20 Федерального закона от 29.12.1998 N 192-ФЗ (ред. от 08.08.2001) "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики"

"Собрание законодательства РФ", 04.01.1999, N 1, ст.1.

Закон Российской Федерации от 09.10.1992 N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле"

"Ведомости СНД и ВС РФ", 12.11.1992, N 45, ст.2542 (с последующими изменениями и дополнениями).

Список
законодательных актов, требующих изменения в связи с принятием новой редакции федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле"

"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ

"Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст.1.