Письмо Правительства РФ от 19 февраля 2003 г. N 1019п-П13 "Заключение на проект федерального закона N 258104-3 "О валютном регулировании и валютном контроле", внесенный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации И.А.Анненским, Е.В.Кондаковой, В.С.Плескачевским, Г.А.Томчиным, М.Л.Шаккумом" (не действует)

Письмо Правительства РФ от 19 февраля 2003 г. N 1019п-П13
"Заключение на проект федерального закона N 258104-3 "О валютном регулировании и валютном контроле", внесенный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации И.А.Анненским, Е.В.Кондаковой, В.С.Плескачевским, Г.А.Томчиным, М.Л.Шаккумом"

В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации в Правительстве Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона N 258104-3 "О валютном регулировании и валютном контроле" с учетом представленного финансово-экономического обоснования (далее именуется - законопроект).

Законопроект представляет новую редакцию действующего Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле", принятого в 1992 году.

Концепция представленного законопроекта строится на отказе от применения мер валютного регулирования, влекущих ограничение прав владельцев валютных ценностей на осуществление своего права собственности. Законопроект исходит из необходимости прекращения практики подмены законодательных норм правилами подзаконных актов. При этом валютный контроль направлен не на ограничение возможностей использования средств их владельцами, а на выявление и предупреждение налоговых нарушений и противодействие нелегальному обороту валютных ценностей.

По существу указанного законопроекта Правительство Российской Федерации сообщает следующее.

По данному законопроекту имеется значительное количество замечаний концептуального и юридико-технического характера.

Структура законопроекта противоречит общим принципам построения нормативных правовых актов, что создаст трудности при его применении. В законопроекте недостаточно четко определены предмет его правового регулирования и сфера его применения.

1. Одним из основных положений законопроекта является полный отказ от возможности регулирования валютных операций Правительством Российской Федерации, Банком России или федеральными органами исполнительной власти. Законопроектом установлено (статья 3), что валютное законодательство состоит только из федеральных законов, а указанные выше органы не вправе своими нормативными правовыми актами дополнять валютное законодательство. Данная норма лишает упомянутые органы власти возможности оперативного применения необходимых мер, регулирующих вывоз капитала или влияющих на избыточный приток капитала. Законопроект, не предусматривая института органов валютного регулирования, в статьях 3 и 4 наделяет Правительство Российской Федерации, Банк России и федеральные органы исполнительной власти правом издавать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с валютным регулированием и валютным контролем, вместе с тем не предлагает в необходимой степени проработанных механизмов воздействия на движение капитала. Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что данная норма носит декларативный характер и не сможет применяться на практике (статьи 3 и 4).

2. В законопроекте (статья 73) в качестве временной меры предусматривается требование о репатриации валютной выручки. Однако анализ указанного требования и его сопоставление с другими положениями законопроекта показывают, что оно не предполагает своей адекватной реализации. С одной стороны, установление жесткого срока для репатриации (180 дней) не позволяет учитывать реальных условий и сроков расчетов по договорам, что приведет к ухудшению положения ряда экспортеров. С другой стороны, провозглашение в законопроекте недопустимости понуждения к совершению валютных операций в качестве одного из основных принципов (статья 5) наряду с правом резидентов свободно открывать счета в иностранных банках и зачислять на них денежные средства, получаемые в результате осуществления внешнеторговой деятельности (пункты 1, 2 статьи 10), указывает на формальный характер установленной обязанности резидентов зачислять валютную выручку на свои счета в уполномоченных банках.

Кроме того, разработка представленного законопроекта предполагала его "прямое" действие, вместе с тем он содержит большое количество отсылочных норм (пункт 3 статьи 13; пункт 2 статьи 15; статья 17).

3. В понятийном аппарате представленного законопроекта даются определения терминов, относящихся к иным отраслям законодательства, употребление которых в настоящем законопроекте нецелесообразно и может вызвать различные правовые коллизии ("налоговые органы", "таможенные правила", "экспорт услуг" и "импорт услуг", "ввоз в Российскую Федерацию", "вывоз из Российской Федерации" и т.д.). В законопроекте также используются не имеющие юридического определения термины (пункт 2 статьи 7 - счет "депо", пункт 2 статьи 10 - "законные основания").

Кроме того, в законопроекте содержатся термины, значение которых не раскрывается в понятийном аппарате ("соответствующее имущество", пункты 6, 7 статьи 2; "порядок расчетов наличными деньгами", пункт 2 статьи 14; "исходная база", статья 41; "ведущие внешнеэкономические партнеры Российской Федерации", "местные валюты", метод "взвешенной валютной корзины", статья 43; "наличные", пункт 2 статьи 56).

4. Законопроект не предусматривает возможности установления специальных требований к операциям нерезидентов с валютой Российской Федерации. Такой подход представляется крайне опасным, так как конверсионные операции нерезидентов могут оказывать существенное влияние на равновесие платежного баланса и ситуацию на внутреннем валютном рынке. При этом следует принимать во внимание международные обязательства Российской Федерации по обеспечению свободной конвертируемости национальной валюты по текущим операциям нерезидентов. В этой связи представляется невозможным согласиться с отменой возможности регулирования операций в валюте Российской Федерации, осуществляемых нерезидентами, включая определение порядка покупки иностранной валюты за счет средств, находящихся на рублевых счетах нерезидентов.

5. Отдельные положения представленного на рассмотрение законопроекта содержат значительное количество противоречащих друг другу норм:

а) в пункте 1 статьи 5 предусмотрен принцип недопустимости ограничения прав резидентов и нерезидентов на принадлежащие им валютные ценности. Однако статьи 11-12 содержат положения, согласно которым существенно ограничиваются права резидентов на открытие счетов в иностранных банках.

б) в пунктах 1, 3 статьи 25 законопроекта установлена норма, согласно которой все расчеты физических лиц (резидентов и нерезидентов) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за реализуемые на территории Российской Федерации товары (работы, услуги) осуществляются исключительно в валюте Российской Федерации. При этом в пункте 4 данной статьи установлено, что при расчетах за реализацию физическим лицам на территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) уполномоченные банки могут списывать в пользу юридических лиц и индивидуальных предпринимателей средства в иностранной валюте с валютных счетов физических лиц.

в) статья 2 законопроекта вводит термин "переводы", под которыми понимается "перечисление денежных средств, не связанное с возникновением, изменением и прекращением гражданско-правовых обязательств". Однако следует отметить, что данное определение противоречит, например, статье 22 законопроекта, которая устанавливает порядок осуществления переводов, в том числе, по оплате работ (услуг) физических лиц по договорам подряда и иным договорам гражданско-правового характера. Данное определение также противоречит статье 31 законопроекта, согласно которой текущей валютной операцией признаются и переводы при выплате процентов, дивидендов и иных доходов по банковским счетам и вкладам, ценным бумагам, от участия в коммерческих организациях и осуществления иной инвестиционной деятельности.

г) статья 21 законопроекта устанавливает запрет (за исключением случаев, предусмотренных данной статьей) уполномоченным банкам на выдачу наличной иностранной валюты с валютных счетов юридических лиц (резидентов и нерезидентов) и продажу им дорожных чеков в иностранной валюте. Однако в статье 17 установлена норма, в соответствии с которой "выдача уполномоченными банками наличной иностранной валюты и дорожных чеков в иностранной валюте банкам-нерезидентам" осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о банковской деятельности.

д) в абзаце первом пункта 1 статьи 40 законопроекта установлено, что уполномоченным банкам запрещается совершать операции только по покупке или только по продаже наличной иностранной валюты и платежных документов в иностранной валюте за наличную валюту Российской Федерации. Однако в следующем абзаце содержится норма о допущении проведения операций только по покупке либо только по продаже наличной иностранной валюты и платежных документов в иностранной валюте за наличную валюту Российской Федерации.

е) в законопроекте (пункт 4 статьи 3) валютные операции определены как сделки, что не соответствует статье 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и противоречит дальнейшему тексту законопроекта (раздел 1 "Счета резидентов и нерезидентов", раздел 2 "Неконверсионные валютные операции").

ж) в пункте 2 статьи 2 законопроекта дается определение валютной выручки как "средств в иностранной валюте, причитающихся резиденту по заключенным им или от его имени сделкам, предусматривающим передачу имущества (за исключением фондовых ценностей), выполнение работ, оказание услуг, передачу информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них". Таким образом, средства в валюте Российской Федерации, причитающиеся резиденту по указанным сделкам с нерезидентом, не будут являться валютной выручкой и, следовательно, не попадут под регулирование закона.

з) статьей 51 законопроекта регламентируется вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию наличной валюты Российской Федерации физическими лицами. При этом не ясно, запрещена ли для физических лиц пересылка наличной валюты Российской Федерации.

6. Неоправданным представляется расширение сферы возможного применения наличной формы расчетов, в том числе в иностранной валюте, как между резидентами, так и между резидентами и нерезидентами, в том числе осуществление валютно-обменных операций, минуя уполномоченные банки, и снятие ограничений на зачисление наличной иностранной валюты (статьи 18, 19, 23, 30, 35)

7. Статьей 61 законопроекта предусмотрено, что Правительство Российской Федерации устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, обеспечивает публикацию статистики по валютным операциям.

Однако данная норма вступает в противоречие со статьей 57 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", согласно которой Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила составления и представления отчетности. Учитывая, что большинство валютных операций осуществляется через уполномоченные банки, указанные валютные операции охватываются данной отчетностью. Таким образом, если в законопроекте не будет установлено разделение отчетности, представляемой кредитными организациями и всеми иными субъектами валютных операций, то реализация статьи 61 законопроекта повлечет за собой необоснованное установление двойной отчетности по валютным операциям.

В связи с изложенным представляется целесообразным сохранить норму действующего Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" об установлении Банком России единых форм учета, отчетности, документации и статистики валютных операций, в том числе уполномоченными банками, а также порядка и сроков их представления. Данное предложение обусловлено также тем, что в соответствии со статьей 58 законопроекта Банк России осуществляет контроль за совершением валютных операций кредитными организациями.

8. Законопроектом устанавливается неэффективная система валютного контроля.

Согласно статье 58 законопроекта органами валютного контроля являются Банк России, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти, в пределах своей компетенции, а агентами валютного контроля являются их территориальные органы и учреждения. При этом следует отметить, что Банк России согласно статье 83 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, в которую входят, в том числе его территориальные учреждения. В то же время статья 58 законопроекта не относит уполномоченные банки к агентам валютного контроля, что может крайне негативно отразиться на существующей системе предварительного валютного контроля, основанной на деятельности уполномоченных банков как агентов валютного контроля.

9. В соответствии с пунктом 24 статьи 2 законопроекта ценными бумагами являются "выраженные в валюте Российской Федерации платежные документы, эмиссионные ценные бумаги и иные документы, относимые в соответствии с законодательством Российской Федерации и (или) иностранных государств к ценным бумагам". Однако данный пункт противоречит статье 143 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей, что к ценным бумагам относятся только те документы, которые "законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг".

Некоторые положения законопроекта противоречат нормам Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, ряд гражданско-правовых сделок (дарение, заем, купля-продажа) отнесен к особым операциям физических лиц (статья 30 законопроекта).

10. В законопроекте содержится ряд статей, которые затрагивают сферу регулирования иных федеральных законов.

В пункте 6 статьи 22 следует иметь в виду, что понятие "таможенная зона" отсутствует в таможенном законодательстве. Нахождение же в зоне таможенного контроля должностных лиц иных федеральных органов исполнительной власти регулируется таможенным законодательством (статья 181 Таможенного кодекса Российской Федерации).

Также необходимо учитывать, что предметом регулирования представленного законопроекта не является порядок выплаты заработной платы в иностранной валюте членам экипажей судов заграничного плавания морского и речного флота (статья 29 законопроекта), поскольку этот вопрос регулируется трудовым законодательством и морским правом.

В законопроекте предусмотрены санкции за нарушения валютного законодательства и порядок их применения (статьи 62-64), однако данные нормы не являются предметом регулирования законопроекта, так как регулируются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

11. Законопроект представляется недостаточно проработанным в части обоснования целесообразности предлагаемого максимального уровня либерализации валютного законодательства. Финансово-экономическое обоснование к проекту основано лишь на ориентировочных прогнозах и предложениях возможных последствий предлагаемой либерализации валютного законодательства.

Законопроект не проработан с точки зрения определения источников законодательной базы валютного регулирования. Так, согласно статье 3 законопроекта к источникам валютного законодательства отнесены лишь федеральные законы, однако в статье 4 законопроекта, определяющей действие актов валютного законодательства Российской Федерации во времени, речь идет также о нормативных актах Банка России и федеральных органов исполнительной власти. Статьей 3 законопроекта ведомственные акты в области валютного регулирования и валютного контроля разделены на нормативные правовые акты и иные нормативные акты (пункты 3, 4), при этом в статье 4 законопроекта установлено требование о государственной регистрации всех нормативных актов Банка России и федеральных органов исполнительной власти по вопросам, связанным с валютным регулированием и валютным контролем. Данное требование нарушает установленную и сложившуюся практику государственной регистрации нормативных актов, согласно которой не все ведомственные акты подлежат регистрации в Минюсте России. Также указанная норма статьи 4 законопроекта по сути распространяется и на нормативные акты Банка России, устанавливающие курсы иностранных валют по отношению к рублю, что является коллизией норм законопроекта и Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", согласно которому данные акты не подлежат государственной регистрации.

12. Обращает на себя внимание недостаточно проработанный перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Указанный перечень не включает указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, а источники опубликования по законодательным актам, указанным в перечне, даны не полностью.

Помимо изложенного следует отметить, что законопроект нуждается в значительной доработке с точки зрения юридической техники, использования единообразной терминологии по тексту законопроекта, приведения используемых понятий в соответствие с законодательными актами и недопущения дублирования норм, установленных в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах.

В целом законопроект направлен, по существу, на отмену валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации, поскольку не предоставляет Правительству Российской Федерации, Банку России и федеральным органам исполнительной власти оперативного права на применение инструментов воздействия на валютные операции, а также не содержит норм, направленных на защиту внутреннего валютного рынка от негативных воздействий, связанных с краткосрочным и спекулятивным движением капитала.

Учитывая вышеизложенное, а также принимая во внимание то, что 31 декабря 2002 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации внесен проект федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" (новая редакция). Правительство Российской Федерации не поддерживает рассматриваемый законопроект.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Министр финансов Российской Федерации

А.Кудрин