Заключение на проект федерального закона N 280525-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части обеспечения системности и согласованности законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения эффективности государственной политики, стабилизации межбюджетных отношений) (не действует)

Заключение Комитета по делам федерации и региональной политике Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 13 февраля 2003 г. N 3.19-73
"На проект федерального закона N 280525-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенный Президентом Российской Федерации"

Законопроектом предусматривается внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", обеспечивающих согласованность и системность законодательных норм в отношении статуса органов государственной власти.

В представленном законопроекте устанавливаются общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, включая определение и разграничение типов полномочий по предметам совместного ведения, принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче части полномочий, а также условия, при которых они могут применяться.

Новеллой законопроекта является включение в него главы "Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В ней предполагаются нормы, регулирующие проблемы формирования и расходования бюджетов субъектов Российской Федерации, федеральных и региональных налогов и сборов, финансовой помощи субъектам Российской Федерации и другие вопросы, что потребует внесения изменений прежде всего в Бюджетный кодекс и налоговое законодательство Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в тексте законопроекта учтен ряд замечаний и предложений, высказанных на проведенных 28 ноября 2002 года парламентских слушаниях.

Вместе с тем, по мнению Комитета, при подготовке законопроекта ко второму чтению, его отдельные положения следует привести в соответствие с требованиями действующего законодательства, а также устранить имеющиеся смысловые и юридико-технические неточности. В частности:

1. Предлагается улучшить редакцию пункта 10 статьи 1 законопроекта в соответствии с выраженной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление N 19-П от 10.12.1997 года), согласно которой "... закон обретает силу правового акта единой государственной власти лишь при условии его промульгации (подписания и обнародования)...". Ведь подписание закона еще не означает его обнародования, которое должно соответствовать требованию статьи 15 Конституции Российской Федерации, регламентирующей порядок обнародования законов путем их официального опубликования.

2. В предлагаемой редакции законопроекта исключен принцип неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа, государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 13 статьи 1). Однако, согласно решению Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление N 9-П от 12.04.02 г.) закрепление принципа неприкосновенности депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий соответствует Конституции Российской Федерации.

3. Необоснованным представляется установление федеральным законом гарантий прав высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в пункте 16 статьи 1 законопроекта, а также (статья 5 законопроекта) применение в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) норм, определяющих гарантии прав депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В УПК Российской Федерации (глава 52) приведен закрытый перечень лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам, в который входят депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, но не высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

4. В абзаце седьмом пункта 17 статьи 1 предложена новая редакция пункта 9 статьи 19 Федерального закона. В соответствии с действующей нормой, Президент Российской Федерации может назначать временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) только лишь в случае отрешения данного лица Президентом Российской Федерации, если конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Представляется неправомерным расширение данной нормы на все случаи прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

5. Представляется необходимым уточнить перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26.3). По мнению Комитета, в данный перечень включены некоторые предметы ведения исключительно субъектов Российской Федерации. В то же время вызывает сомнение возложение на бюджеты субъектов Российской Федерации финансирование# ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий; осуществление программ в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; поддержки сельскохозяйственного производства. Эти задачи носят государственный, общенациональный характер. Кроме этого, вряд ли можно считать оправданным, что решение многих социально значимых проблем, таких как образование, медицина, содействие в трудоустройстве безработных, социальная поддержка ветеранов труда, детей-сирот, беспризорных, семей, имеющих детей, одиноких и многодетных матерей (пункты 14, 15, 26, 27 статьи 26.3) предусматривается осуществлять исключительно за счет средств субъектов Российской Федерации.

6. Пункт 4 статьи 26.4 предполагает направление законопроектов, принятых Государственной Думой в первом чтении, в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Представляется, что данное положение является излишним, поскольку согласно статьи 104 Конституции Российской Федерации исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены правом законодательной инициативы, а поэтому не имеют права представлять поправки к законопроекту, принятому в первом чтении.

7. Требует уточнения норма, устанавливающая, что внесенный в Государственную Думу законопроект по предметам совместного ведения должен быть рассмотрен не позднее чем в двухмесячный срок со дня его внесения (пункт 5 статьи 26.4). По мнению Комитета, эту норму следует изложить в следующей редакции: "должен быть" рассмотрен в первом чтении не позднее..." и далее по тексту.

8. По мнению Комитета, требуют уточнения нормы статьи 26.6, регламентирующие разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа (автономных округов).

9. Недостаточно четкой и сомнительной в правовом смысле представляется статья 26.10 законопроекта, устанавливающая правовые основания и условия временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе введение временной финансовой администрации. По мнению Комитета эти положения законопроекта не в полной мере согласуются с частью 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

10. Введение временной финансовой администрации субъекта Российской Федерации, предусмотренная подпунктом б) пункта 1 и пунктом 4 статьи 26.10, по мнению Комитета, потребует внесения дополнений и изменений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации", а также в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

11. Подпункт в) пункта 1 и пункт 5 упомянутой статьи 26.10 устанавливает, что если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, включая нецелевое расходование средств, решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти отдельных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимается непосредственно Правительством Российской Федерации. Однако, из текста статьи непонятно кем установлено нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов, а также нецелевое расходование бюджетных средств. Комитет полагает, что в данном случае целесообразно более детально "прописать" порядок принятия Правительством Российской Федерации подобного решения на основании актов проверок Счетной Палаты Российской Федерации и вступивших в силу судебных решений.

12. В пункте 2 статьи 26.10 необходимо расширить перечень полномочий органов власти субъекта Российской Федерации, исполнение которых не могут быть временно возложено на федеральные органы государственной власти.

13. В абзаце 3 пункта 4 статьи 26.10 требуется уточнение в каких случаях подготовленный временной финансовой администрацией проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год представляется в Правительство Российской Федерации для утверждения федеральным законом.

Высказанные замечания и предложения могут быть учтены при дальнейшей работе над законопроектом.

С учетом вышеизложенного Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике считает возможным рекомендовать рассматриваемый законопроект для принятия Государственной Думой в первом чтении.

Настоящее заключение утверждено на заседании Комитета 13 февраля 2003 года.

Председатель Комитета

В.И.Гришин