Заключение на проект федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 17 февраля 2003 г.
"По проекту федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенному Президентом Российской Федерации"

Рассматриваемый проект федерального закона представляет собой новую редакцию действующеюго Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Законопроект разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике.

По сравнению с действующим Федеральным законом в законопроекте конкретизированы вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению. Объем компетенции местного самоуправления в целом несколько сокращен.

В соответствии с законопроектом право граждан на местное самоуправление реализуется посредством его организации в трех типах муниципальных образований: поселениях, городских округах и муниципальных районах. За каждым из названных типов муниципальных образований закреплен определенный перечень вопросов местного значения. Такой подход позволяет учесть особенности и возможности каждого из перечисленных типов муниципальных образований.

Законопроект обеспечивает тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основой, что позволяет сформировать систему межбюджетных отношений на единых принципах.

К положительным качествам законопроекта также следует отнести: установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; предоставление более широкого круга конкретных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления; введение положений о муниципальных правовых актах; регулирование вопросов межмуниципального сотрудничества и особенностей организации местного самоуправления для отдельных типов городских поселений и на приграничных территориях.

Основные положения законопроекта соответствуют Конституции Российской Федерации, однако ряд его норм требует уточнения и доработки, которые могут быть осуществлены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Требуют уточнения принципы территориальной организации местного самоуправления (Глава II). Так, в частности, неопределенными с правовых позиций являются критерии наделения городского поселения статусом городского округа (пункт 2 статьи 11).

Необходимо также проанализировать перечни вопросов местного значения и полномочия по их решению, установленные законопроектом для каждого типа муниципальных образований: поселений, муниципальных районов и городских округов (Глава III). Представляется целесообразным уточнить указанный перечень и при необходимости дополнить его с целью обеспечения устойчивого социально-экономического развития городских и сельских поселений.

В законопроекте более детально регулируются вопросы, связанные с формированием органов и должностных лиц местною самоуправления (Глава VI), хотя некоторые положения требуют дополнительного обсуждения и уточнения. Так, например, в связи с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов вводятся нормы, регулирующие участие органов государственной власти в процессе назначения главы местной администрации. Участие органов государственной власти в процессе проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации и в определении условий контракта для него представляется дискуссионным (пункты 3 и 5 статьи 37).

Законопроектом вносятся существенные изменения в экономическую основу местного самоуправления (Глава VIII), которые в основном направлены на решение объективно существующих проблем в сфере межбюджетных отношений. Новый механизм регулирования межбюджетных отношений, основанный на предлагаемой территориальной организации местного самоуправления, вводится при условии последующего внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство (см. главу XII).

Вместе с тем, некоторые положения, регулирующие финансовые основы местного самоуправления, должны быть уточнены. Представляется целесообразным уточнить порядок предоставления субвенций из бюджетов городских и сельских поселений в бюджет муниципального района для решения вопросов местного значения межмуниципального характера.

Нуждается в доработке предлагаемая в законопроекте система формирования источников налоговых доходов местных бюджетов (статья 57), которая должна предусматривать четкое разделение местных налогов и сборов между бюджетами поселений и муниципальных районов с целью обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Положения законопроекта, регулирующие реализацию органами местного самоуправления права собственника муниципального имущества необходимо согласовать с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, в пункте 1 статьи 51 законопроекта следует указать, что органы местного самоуправления осуществляют полномочия собственника муниципального образования от имени муниципального образования. Пункт 4 статьи 51 необходимо согласовать со статьей 66 Гражданского кодекса в части безусловного распоряжения муниципальной собственностью при участии в создании хозяйственных обществ. Следует также уточнить нормы пункта 4 статьи 51 в части, регулирующей создание муниципальных учреждений и унитарных предприятий и согласовать с положениями статьей 125, 215, 294, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом необходимо согласовать нормы статьи 50 с положением подпункта 5 пункта 1 статьи 85 для обеспечения процессов разграничения и формирования муниципальной собственности.

По сравнению с действующим Федеральным законом более детально регулируются вопросы межмуниципального сотрудничества (Глава IX), создавая условия для дальнейшего развития и расширения социальных и экономических связей муниципальных образований, но ряд положений требует уточнения. В статье 68 устанавливается новый вид хозяйственных обществ (межмуниципальные хозяйственные общества), создание которых не предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации.

Должны быть также внесены уточнения и в статью 69 законопроекта, в соответствии с которой в целях совместного осуществления отдельных полномочий муниципальные образования вправе создавать некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. При этом не учитывается, что некоммерческим и иным общественным организациям не могут передаваться полномочия органов публичной власти.

Требуют проработки заключительные и переходные положения (Глава XII). С учетом того, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утрачивает силу в соответствии со статьей 86 законопроекта с 1 января 2005 года, то нормы двух федеральных законов окажутся одновременно действующими. В этой связи порядок вступления в силу переходных положений данного законопроекта нуждается в корректировке.

При подготовке ко второму чтению необходимо уточнить отдельные термины и понятия законопроекта.

С учетом изложенного Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления поддерживает концепцию рассматриваемого проекта федерального закона и рекомендует его к принятию в первом чтении.

Председатель Комитета

B.С.Мокрый