Комментарий к Федеральному закону "О государственной социальной помощи" (М.С. Байгереев, "Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.)

Комментарий к Федеральному закону "О государственной
социальной помощи"

Федеральный закон "О государственной социальной помощи" (далее - Закон) был принят Государственной Думой 25 июня 1999 г., одобрен Советом Федерации 2 июля 1999 г. и подписан Президентом РФ 17 июля 1999 г.

Закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Главной целью этого Закона является оказание адресной социальной помощи, поддержание уровня жизни семей и одиноко проживающих граждан, доходы которых ниже прожиточного минимума.

Закон содержит основные нормы, необходимость законодательного закрепления которых вытекает из Федерального закона от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", согласно которому Закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" предусматривает, что семья (одинокий гражданин), среднедушевой доход которой (которого) ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение государственной социальной помощи. Условия и порядок предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям (гражданам) установлен в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ (п.2 ст.6).

В Законе впервые даны правовые определения таких понятий, как "государственная социальная помощь", "социальное пособие", "субсидия", "компенсация" (ст.1). Здесь необходимо предостеречь от расширительного толкования норм Закона, действие которого не распространяется на правовое поле всех установленных весьма обширным действующим в нашей стране законодательством социальных пособий, субсидий, компенсаций и других всевозможных выплат.

В ст.2 определено место Закона в системе законодательства о государственной социальной помощи: он регулирует правоотношения, связанные с предоставлением населению социальной помощи, наряду с Федеральными законами "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и другими федеральными и региональными нормативными правовыми актами.

Другими словами, Закон не является единственным правовым актом, регулирующим процесс предоставления государственной социальной помощи. Это, в частности, закреплено и в его преамбуле (часть вторая): "Предметом регулирования настоящего Федерального закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации". Из этого следует, что Закон не является универсальным и при решении вопросов о назначении таких видов социальных выплат, как пособия по безработице, пособия гражданам, имеющим детей, субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг, следует руководствоваться соответствующими законодательными актами.

Так, предоставление жилищных субсидий регулирует Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики", обеспечивающий "социальные гарантии в области жилищных прав граждан", а предоставление ежемесячного пособия на ребенка - Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", обеспечивающий "гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства".

В ст.3 определены цели Закона, а именно: поддержание уровня жизни малоимущих семей (малоимущих одиноко проживающих граждан), имеющих среднедушевой доход ниже регионального прожиточного минимума, а также адресное и рациональное использование бюджетных средств.

Статья 4 закрепляет законодательные и бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти в области оказания социальной помощи.

Статья 5 определяет финансовые источники оказания государственной социальной помощи. Она оказывается за счет средств всех уровней бюджетной системы РФ (федерального, регионального и местного). Дефицит средств местных бюджетов при оказании социальной помощи покрывается за счет средств вышестоящей бюджетной системы. Такая же схема финансирования бюджетных расходов закреплена и в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который, как уже указано, также является частью законодательства о государственной социальной помощи.

Порядок финансирования расходов на реализацию Федерального закона "О государственной социальной помощи", а также проблемы финансирования программ адресной социальной помощи малоимущим гражданам - один из наиболее частых и болезненных вопросов, который задают органы власти на местах.

В программных документах Правительства РФ определено, что потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных семей и глубины бедности.

Федеральные органы исполнительной власти вплотную занимаются законодательной и организационной проработкой этого вопроса. В первую очередь, на концептуальном уровне, должны быть решены такие задачи, как: систематизация и оптимизация различных выплат, пособий, компенсаций и льгот, по существу составляющих адресную социальную помощь; возможность установления единого социального пособия по нуждаемости; разграничение полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ в вопросах предоставления социальной помощи.

В свою очередь, регионы должны определиться с организацией своих программ адресной социальной помощи, по итогам которых можно составить такие данные, как: количество зарегистрированных домохозяйств, нуждающихся в социальной помощи; степень их нуждаемости (дефицит совокупных семейных доходов); необходимые объемы социальной помощи; размеры выплачиваемых пособий; прогнозные оценки на перспективу и т.п.

В целях практической реализации Федерального закона "О государственной социальной помощи" и с учетом результатов реализации пилотных программ по введению адресной социальной поддержки малоимущих семей, проведенных в 1997-1998 гг. в рамках Проекта содействия структурной перестройке системы социальной защиты населения, были разработаны Рекомендации по оценке уровня нуждаемости при реализации региональных программ адресной социальной помощи.

Министерство труда РФ направило указанные Рекомендации в регионы письмом N 85-СК от 17 марта 2000 г. Этими Рекомендациями предусмотрено использование типовых процедур выявления нуждающихся домохозяйств, проверки степени их нуждаемости и определения размеров пособий по нуждаемости. При этом меры по адресной социальной поддержке рекомендовано осуществлять с учетом финансовых возможностей бюджета. Основными элементами региональных программ социальной помощи являются определение прожиточного минимума конкретных семей, обратившихся за помощью, выявление степени их нуждаемости на основе расчета доходов семьи (расчет дефицита дохода) и определение размеров пособий по нуждаемости. Каждой семье, получившей статус "нуждающейся", назначается и выплачивается пособие в размере, определяемом разницей между прожиточным минимумом этой семьи и ее общим семейным доходом. При недостаточности финансовых средств пособие в первоочередном порядке назначается и выплачивается семьям, имеющим наибольший дефицит семейного дохода относительно прожиточного минимума. Таким образом, количество семей, охваченных адресной социальной помощью, определяется реальными финансовыми ресурсами каждой региональной программы адресной социальной помощи.

В текущем году, в рамках работы по развитию системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ, Минтрудом РФ были направлены в Минфин РФ предложения к проекту федерального бюджета на 2003 г. о финансировании расходов по реализации Федерального закона "О государственной социальной помощи" за счет средств Фонда компенсаций.

Исходя из прогнозируемой в 2002 г. численности населения с доходами ниже прожиточного минимума на уровне 36,5 млн человек, для доведения в 2003 г. среднедушевых доходов всех нуждающихся граждан до уровня прожиточного минимума потребуется около 230 млрд руб. (4,6% денежных доходов населения). С учетом фактора обращаемости за помощью (не более 30% числа граждан со среднедушевыми доходами ниже прожиточного минимума) и исходя из размера прогнозируемого дефицита располагаемых ресурсов в расчете на члена домохозяйства, потребность в средствах на реализацию закона в 2003 г. может быть оценена в 69 млрд руб. Указанные предложения не были поддержаны Минфином РФ.

Согласно ст.6, государственная социальная помощь может быть предоставлена в разовом порядке (единовременно) или на длительный срок (не менее трех месяцев). Вопросы определения длительности оказания социальной помощи малоимущей семье (одинокому гражданину) вправе решить местные органы власти, исходя из конкретных объективных обстоятельств, послуживших причиной нуждаемости. Причинами нуждаемости может служить множество факторов, которые нельзя заранее установить законом, поэтому именно на местах органы социальной защиты должны определить объективность обращения малоимущих граждан за государственной социальной помощью и степень их нуждаемости.

Очевидно, что на федеральном уровне невозможно дать единый универсальный "рецепт от бедности" для каждой конкретной семьи.

Статья 7 дает правовые критерии предоставления государственной социальной помощи, а также уточняет порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина. Любая семья (одинокий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение государственной социальной помощи.

Таким образом, Закон устанавливает сочетание двух критериев определения нуждающихся в социальной помощи со стороны государства:

- среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) должен быть ниже прожиточного минимума;

- причины, по которым семья (одиноко проживающий гражданин) имеет дефицит дохода относительно прожиточного минимума, не должны зависеть от этой семьи (одиноко проживающего гражданина), т.е. являются объективными.

Итак, согласно ст.7 Закона, основным критерием для получения государственной социальной помощи, помимо величины среднедушевого дохода ниже прожиточного минимума, является такой фактор, как "независящие причины". Что понимается под "не зависящими от граждан причинами"?

К таким причинам следует относить объективные обстоятельства, наступление которых не зависит от лиц, обратившихся за государственной социальной помощью, например инвалидность, смерть кормильца, безработица, стихийные бедствия, техногенные катастрофы, военные действия. Оценка конкретных обстоятельств нуждаемости и обращения за помощью производится органом социальной защиты населения по месту жительства либо по месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Предусмотрено также использование величины прожиточного минимума, установленного в целом по РФ, если отсутствуют региональные величины этого показателя. Такое дополнение не случайно. С 2000 г. прожиточный минимум устанавливается в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", т.е. по новым правилам и по новой методике. Так, в субъектах РФ потребительская корзина (от стоимости которой зависит величина прожиточного минимума) устанавливается регионами с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления основными социально-демографическими группами населения при наличии заключения экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством РФ.

Пока не во всех регионах установлена величина прожиточного минимума в соответствии с новыми требованиями. В тех субъектах РФ, где еще не установлена официальная величина прожиточного минимума, за основу берутся федеральные показатели, ежеквартально устанавливаемые постановлением Правительства РФ. Например, постановлением Правительства РФ от 24 августа 2002 г. N 627 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по РФ за II квартал 2002 г." установлена величина прожиточного минимума в расчете на душу населения - 1804 руб.

Часто задаются вопросы о том, каким категориям малоимущих семей должна предоставляться помощь: трудоспособным родителям с несовершеннолетними детьми, с нетрудоспособными родителями, одиноким семейным парам инвалидов, пенсионеров или всем категориям семей? Здесь следует отметить, что Закон не выделяет каких-либо отдельных категорий малоимущих семей. Как раз наоборот, идея Закона заключается в том, чтобы отойти от категориального принципа в вопросах оказания социальной помощи, т.е. политика усиления "адресности" социальной помощи малоимущим проводится в противовес "категорийному подходу", когда социальная помощь предоставляется гражданам по их формальной принадлежности к той или иной социальной (профессиональной или социально-демографической) группе населения без учета фактора нуждаемости.

Унификация критериев нуждаемости является одной из главных характеристик Федерального закона "О государственной социальной помощи".

В ст.8 достаточно подробно расписаны процедурные вопросы оказания государственной социальной помощи.

Государственная социальная помощь назначается на основании письменного заявления представителя малоимущей семьи (или личного заявления малоимущего одиноко проживающего гражданина) решением органа социальной защиты населения по месту жительства семьи заявителя (или самого заявителя, если помощь оказывается одиноко проживающему гражданину). Установление заявительного принципа и определение критериев предоставления социальной помощи нуждающимся являются важным принципиальным положением Закона.

Закон предусматривает возможность обращения не только в собес по месту жительства, но и по месту пребывания. Сделано такое допущение с учетом того, что обстоятельства нуждаемости могут застать семью вне места проживания: причиной обращения за помощью могут быть вынужденная миграция из "горячих точек", стихийные бедствия, техногенные катастрофы, заставившие граждан покинуть места постоянного проживания.

В подаваемом от себя лично или от имени семьи заявлении указываются сведения о составе семьи, доходах и об имуществе, принадлежащем заявителю и членам его семьи, если заявление подается от имени семьи. Делается это для того, чтобы органы социальной защиты на местах могли определить степень нуждаемости заявителя (семьи заявителя) в государственной социальной помощи. Как указано в ст.7 Закона, право на получение помощи имеют семьи (одиноко проживающие граждане), имеющие среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. Специалисты органа социальной защиты населения, в который обратился заявитель, должны доходы всех членов семьи (включая доходы от имущества) разделить на число членов семьи, чтобы определить среднедушевой доход.

В части 4 ст.8 определено, что порядок расчета среднедушевого дохода и учета доходов, в том числе доходов от принадлежащего на праве собственности имущества, устанавливается федеральным законом, а до его принятия - Правительством РФ. Во исполнение этой нормы было выпущено постановление Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. N 152 "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи". Порядок определяет состав малоимущей семьи, учитываемый при обращении за государственной социальной помощью, виды доходов, учитываемые при расчете среднедушевого дохода семьи (одиноко проживающего гражданина), и методику расчета среднедушевого дохода, используемого для определения права малоимущих на государственную социальную помощь.

В Госдуму также внесен проект Федерального закона "О порядке учета доходов малоимущей семьи или одиноко проживающих граждан и исчисления среднедушевого дохода для оказания им государственной социальной помощи". Он должен обеспечить методологическое единство при расчете среднедушевого дохода на всей территории РФ.

В соответствии с этим законопроектом в совокупных доходах предлагается учитывать все виды доходов, как в денежной, так и натуральной форме, из всех источников и по любым основаниям. При этом в доход включаются и денежные эквиваленты, равные стоимости предоставляемых членам семьи или одиноко проживающим гражданам льгот, установленных законодательством РФ, а также доходы от реализации или сдачи в аренду недвижимого и иных видов имущества, доходов от личного подсобного хозяйства.

Законопроектом предусмотрено, что перечень видов доходов, учитываемых при исчислении среднедушевого дохода для оказания государственной социальной помощи, устанавливается Правительством РФ.

Для обеспечения более четкого исчисления среднедушевого дохода семьи проектом предусмотрен перечень документов, подтверждающих состав семьи, доходы и сведения о принадлежащем членам семьи и одиноко проживающим гражданам имуществе на праве собственности. В проекте также предусмотрены нормы, определяющие особенности порядка учета отдельных видов доходов семьи, в том числе от сезонных временных работ, от личного подсобного и фермерского хозяйства, от сдачи в аренду имущества, и некоторых других видов доходов.

Данный законопроект рассмотрен депутатами в первом чтении и готовится ко второму чтению.

Необходимо отметить, что Закон "О государственной социальной помощи" направлен на строго адресное расходование бюджетных средств, поэтому устанавливает достаточно жесткие требования к достоверности и обоснованности сведений, на основании которых выносится решение о назначении государственной социальной помощи. Документальное подтверждение сведений, необходимых для назначения государственной социальной помощи, предусмотрено в части 3 ст.8. Организации несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в выданных ими документах, в соответствии с законодательством. Более того, органы социальной защиты населения вправе не только потребовать от заявителя документальное подтверждение всех сведений о доходах, но и самостоятельно провести дополнительную проверку (комиссионное обследование) имущественного положения заявителя (его семьи). Делается это для того, чтобы пресечь возможные злоупотребления со стороны недобросовестных граждан и максимально исключить вероятность незаконного получения бюджетных средств.

В случаях выявления недостоверности содержащихся в документах сведений, на основании которых было произведено оказание государственной социальной помощи, организация, выдавшая эти документы, возмещает соответствующему органу социальной защиты населения стоимость этой помощи. При отказе в добровольном возмещении убытков органы социальной защиты населения должны принять меры к их возмещению в судебном порядке.

В соответствии со ст.9 основанием для отказа в назначении государственной социальной помощи является представление заявителем неполных и (или) недостоверных сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности. Отказ может быть обжалован в административном или судебном порядке.

Здесь же, учитывая задаваемые из регионов вопросы понятийного характера, можно добавить, что применительно к государственной социальной помощи терминологическая разница между словами "оказываться" и "назначаться" несущественна. В Законе оба термина употребляются одинаково.

Статья 10 Закона определяет основания для прекращения оказания государственной социальной помощи органом социальной защиты: изменение в составе семьи, доходах и имуществе, о чем заявитель обязан известить орган социальной защиты населения, который назначил государственную социальную помощь, в двухнедельный срок, либо установление органом социальной защиты населения факта недостоверности представленных заявителем сведений.

После того как орган социальной защиты населения в установленном порядке определит обоснованность заявления на государственную социальную помощь, принимается решение о назначении помощи в размере, определенном законодательством субъектов РФ в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина. Эта норма предусмотрена статьей 11 Закона.

Таким образом, размер государственной социальной помощи может быть определен законодательством субъектов РФ в пределах установленной Законом разницы. Именно исходя из этого, в Рекомендациях Минтруда РФ для регионов определено, что при достаточности финансовых ресурсов каждой семье, имеющей статус "нуждающейся", назначается и выплачивается пособие в размере, определяемом разницей между прожиточным минимумом этой семьи и ее общим семейным доходом. При недостаточности финансовых средств пособие в первоочередном порядке назначается и выплачивается семьям, имеющим наибольший дефицит семейного дохода относительно прожиточного минимума. Следуя этой практике, регионы вправе самостоятельно определять размеры государственной социальной помощи в зависимости от финансовых возможностей бюджета и материального положения нуждающихся семей.

В Минтруд РФ поступают вопросы о том, могут ли заявители получать одновременно различные виды помощи в совокупности, не превышающей разницу между бюджетом прожиточного минимума и уровнем дохода семьи или одиноко проживающих граждан. Разумеется, могут, и Закон дает такую возможность. Причем виды помощи могут варьироваться в зависимости от располагаемых местными администрациями ресурсов.

В соответствии со ст.12 Закона государственная социальная помощь может оказываться как в денежной форме, так и в натуральном виде. При этом Закон предусматривает обеспечение органов местного самоуправления соответствующими бюджетными ресурсами для исполнения передаваемых им расходных полномочий.

Иногда отмечают, что часть 2 ст.12 Закона противоречит ст.5, спрашивая: могут ли быть источниками оказания помощи собственно средства местных бюджетов или полномочия, передаваемые им органами государственной власти, передаются вместе с материальными и финансовыми ресурсами?

Противоречия между ст.5 и 12 Федерального закона "О государственной социальной помощи" нет. Статья 5 определяет источники оказания государственной социальной помощи, в то время как в ст.12 указаны виды оказания государственной социальной помощи.

Согласно Закону, средства местных бюджетов являются источниками оказания государственной социальной помощи наряду со средствами федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Одновременно в части 2 ст.12 уточняется, что оказание государственной социальной помощи осуществляется органами местного самоуправления в пределах передаваемых им органами государственной власти в этих целях полномочий вместе с материальными и финансовыми ресурсами для их осуществления.

Такая уточняющая поправка сделана с учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ; ст.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), что, в свою очередь, определяет специфику финансовых обязательств местных органов власти по оказанию государственной социальной помощи.

Бюджетные взаимоотношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями конкретизированы, в частности, Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который, является частью законодательства о государственной социальный помощи. В нем предусмотрено, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ и отдельными государственными полномочиями субъектов РФ им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий (ч.2 ст.4).

Указанная норма реализует право, предоставленное Конституцией РФ (ч.2 ст.132): "Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству."

В соответствии со ст.14 Закон вступает в силу со дня установления Правительством РФ прожиточного минимума в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации". Правительство РФ 31 мая 2000 г. выпустило постановление N 421 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по РФ за I квартал 2000 года". Таким образом, Закон юридически вступил в силу 31 мая 2000 г.

М.С. Байгереев,

начальник отдела Департамента доходов населения

и уровня жизни Минтруда РФ

"Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.