Исполнение актов правосудия о признании нормативных актов незаконными (А.Л. Бурков, "Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.)

Исполнение актов правосудия о признании
нормативных актов незаконными

В связи с появлением функции судов по осуществлению абстрактного нормоконтроля учеными неоднократно поднимался вопрос о характере исполнения решений судов о признании незаконным нормативного акта.

Представляется, что решение этого вопроса кроется в абстрактном характере судебного нормоконтроля и двойственности характера постановлений суда о признании нормативного акта незаконным как результата судебного нормоконтроля, что оказывает влияние на стадию исполнения такого рода актов правосудия.

Автор считает, что в отношении именно этого вида решений судов такой стадии, как исполнение, быть не должно. Отрицание стадии исполнения в отношении решения о признании нормативного акта незаконным делается именно в интересах "исполнения" такого решения суда. Рассмотрим подробнее предложенный принцип "отрицания стадии исполнения во имя исполнения".

Исходя из анализа положений постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П и Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (ст.3-1, п.4 ст.9, п.3 ст.27, ст.29-1) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (п.3-9 ст.49), можно сделать вывод о том, что Государственная Дума РФ установила стадию исполнения решений суда о признании нормативного акта незаконным, результат которой состоит в том, что признанный судом незаконным (недействующим) нормативный акт должен быть отменен издавшим его органом власти. В этих целях в законах установлен механизм (довольно сложный) исполнения - методы воздействия на орган, издавший незаконный акт.

Необходимо согласиться с Особым мнением судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Жилина по делу о проверке конституционности отдельных положений п.2 ст.1, п.1 ст.21 и п.3 ст.22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, что "обязательность и неопровержимость вступившего в законную силу решения суда о признании закона субъекта РФ полностью или в части противоречащим федеральному закону не допускает выбора вариантов для законодательного (представительного) органа субъекта РФ - признавать или не признавать такое решение. Между тем законодательный (представительный) орган принимает свое решение большинством голосов, что предполагает юридическую оценку вступившего в законную силу решения суда и возможность выбора варианта неисполнения такого судебного решения, которое по своей правовой сути (курсив мой. - А.Б.) не требует специальных действий по исполнению"*(1). Более того, как показывает практика, законодательный (представительный) орган может не только не проголосовать "за" отмену нормативного акта, но и вообще не собрать необходимый для работы кворум по политическим мотивам. Так, Областная дума Законодательного Собрания Свердловской области в течение нескольких месяцев весны-лета 2001 г. не функционировала ввиду отсутствия кворума - отдельные депутаты отказывались регистрироваться с целью не допустить проведения голосования по вопросу выбора спикера Областной думы*(2). И снова заложником становится гражданин, чьи права, свободы и законные интересы призван защищать суд. Думается, что в отношении решений судов общей юрисдикции должна существовать такая же ситуация, которая существует в отношении постановлений Конституционного Суда РФ, которую описывает Г.А. Гаджиев: "Когда принимается постановление о признании нормы неконституционной, не требуется какого-либо подтверждения этого со стороны законодателя и его одобрения. Нормы уже нет. И при последующей публикации законодательного акта эта норма больше не публикуется".

Представляется, что по делам о признании нормативного акта незаконным не должно быть исполнительного производства как такового. Речь идет об отсутствии специального исполнительного производства, но не об отсутствии исполнения решения. Решение суда должно считаться исполненным в момент его вынесения автоматически. Иначе говоря, имея на руках решение суда о признании нормативного акта незаконным, гражданин может сразу требовать восстановления нарушенного права и обжаловать незаконные (т.е. основанные на признанном незаконным акте) действия. Данный вывод основывается на двух посылках.

Во-первых, при условии, что решение суда о признании нормативного акта незаконным является источником права, справедливо утверждать, что оно имеет такую же силу и такие же основные характерные черты, как и нормативный акт. Двойственный характер решения суда о признании нормативного акта незаконным (с одной стороны, это правоприменительный акт, но в то же время это акт правотворческий - суд, применяя нормативный акт, творит право - признает нормативный акт незаконным) оказывает влияние и на характер исполнения этого решения.

Как вообще можно себе представить исполнение решения суда о признании нормативного акта незаконным? Ответим: так же как и исполнение любого другого акта, обладающего силой источника права, - он исполняется по мере применения нормативного акта к общественным отношениям. Но это уже процесс исполнения нормативного акта. Устанавливать стадию исполнения решения суда о признании нормативного акта незаконным - то же самое, что Государственной Думе РФ требовать от каждого жителя России расписку в том, что ее закон будет исполняться. Абсурд? Почему же мы требуем исполнения решения суда о признании нормативного акта незаконным? Это такой же источник права, как и признанный незаконным нормативный акт. Исполнить такое решение можно только путем его дальнейшего применения к общественным отношениям. А чтобы нормативный акт применять к общественным отношениям, требуется только его опубликование и в определенных случаях регистрация в Министерстве юстиции. Остальное зависит от уровня правопорядка. Считаем не имеющим правового значения последующее внесение изменений в нормативный акт государственным органом, если суд уже "вычеркнул" незаконную норму из нормативного акта.

Установленная в вышеуказанных законах процедура исполнения ведет к неисполнению судебных решений или затягиванию такового. Сложная процедура не значит эффективная процедура.

Во-вторых, отсутствие специального исполнительного производства также обусловливается характером судебного спора. При рассмотрении законности нормативного акта суд разрешает только вопрос права (соответствие одного нормативного акта другому) - суд не устанавливает вопрос факта, как, например, в исковом производстве (установление действий ответчика и соответствие его действий закону). Поэтому судебный нормоконтроль и называют абстрактным. При исковом производстве требуется исполнение - необходим механизм, оказывающий воздействие на ответчика с целью совершения им действий в соответствии с законом (вернуть долг, обменять некачественный товар). В этом случае без исполнительного производства не обойтись. Рассматривая же вопрос права, суд делает вывод о незаконности нормативного акта (решает абстрактный вопрос), что одновременно является и исполнением этого решения.

Стадию исполнения решения суда о признании нормативного акта незаконным иначе как "умалением авторитета судебной власти" назвать нельзя. Решение суда должно действовать (применяться к общественным отношениям) независимо от действий органа, принявшего незаконный акт.

Поэтому представляется, что специального исполнительного производства актов правосудия о признании нормативного акта незаконным быть не должно. Необходимо исполнение акта правосудия как нормативного акта, а этот процесс коренным образом отличается от исполнения правоприменительного акта. Главным условием исполнения такого рода актов правосудия является их государственная регистрация и опубликование.

Необходимость официального опубликования вытекает из требования ч.3 ст.15 Конституции РФ, обращенного ко всем источникам права. В противном случае акт правосудия остается только актом применения норм права, не приобретая юридической силы источника права. Неопубликованный акт правосудия, влияющий на систему права и определяющий права и свободы граждан, не становится источником права и является обязательным только в отношении участвующих в деле лиц, так как о его существовании не осведомлен тот неопределенный круг субъектов, чьи права он затрагивает. Граждане лишены возможности исполнять акт правосудия, так как не имеют доступа к его содержанию.

В связи с этим существует вопрос обязательности опубликования актов правосудия (транспорентности итогового судебного решения) в рамках более широкой проблемы "транспорентности судебной деятельности"*(3).

Катрин Барнар, преподаватель факультета права Тринити-колледжа Университета Кембриджа, выделяет три основные причины важности распространения решений. Во-первых, судебное решение становится известным, оказывает влияние на поведение людей: они изменяют свое поведение, не доходя до суда. Во-вторых, опубликование судебных решений обеспечивает единообразие подходов, согласованность и определенную правовую общность. В-третьих, необходимость существования на определенном уровне подотчетности судей и косвенного контроля*(4).

В современной России все более явно проявляется проблема официального опубликования решений именно в связи с необходимостью косвенного влияния на дисциплину судей.

Как отмечает А.К. Горбуз, "каких бы то ни было правил законодательного характера, устанавливающих процедуры или создающих механизмы доступа к текстам судебных решений иных лиц (не сторон дела. - А.Б.), а тем более их публикации в РФ не существует"*(5). Однако указанный пробел в законодательстве не означает отсутствия обязательности опубликования акта правосудия. Так, в соответствии со ст.35 Федерального закона "О средствах массовой информации" редакция обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное средство массовой информации. На неукоснительность соблюдения данного требования указывает Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г. N 10, от 14 февраля 2000 г. N 9, от 25 мая 2000 г. N 19, от 24 апреля 2002 г. N 8), в абз.3 п.17 которого указано, что решение по делу о признании нормативного правового акта противоречащим закону или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст.35 Закона РФ "О средствах массовой информации").

К примеру, копии актов правосудия о признании незаконными нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по аналогии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. постановлений Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. N 1538, от 6 ноября 1998 г. N 1304, от 11 февраля 1999 г. N 154) должны направляться в "Российскую газету", в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература", Администрации Президента РФ, в научно-технический центр правовой информации "Система" и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Данное правило не действует в случае содержания в решении информации, составляющей государственную тайну. Аналогичное правило должно быть установлено и в отношении иных органов государственной власти и органов местного самоуправления - копия решения суда должна направляться в соответствующий печатный орган. Так, по аналогии с ч.4 ст.69 Свердловского областного закона "О правовых актах в Свердловской области" от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ необходимо установить норму об опубликовании решений Свердловского областного суда о признании незаконными законов и иных нормативных правовых актов Свердловской области в "Собрании законодательства Свердловской области" и "Областной газете".

В связи с этим необходимо установить в законодательстве норму, обязывающую издательства, в том числе при дальнейшем переиздании нормативных актов, публиковать все существующие акты правосудия, изменившие те или иные нормы. Иначе создается ситуация, когда уже отмененные нормы продолжают публиковаться, что с учетом огромных территорий нашей страны не исключает возможности дальнейшего применения уже отмененных норм права. Приведем пример нарушения данного принципа и дезинформации граждан о действующем законодательстве. Часть вторая ст.26.6 и пункт 3 ст.26.7 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях были признаны неконституционными еще 28 мая 1999 г. Тем не менее, приобретая Кодекс РСФСР об административных правонарушениях по состоянию на 1 февраля 2001 г. Уральского юридического издательства (г.Екатеринбург), мы видим, что, несмотря на существование соответствующего постановления Конституционного Суда РФ, указанные нормы административного права продолжают действовать - они были опубликованы в полном объеме без каких-либо ссылок и оговорок*(6).

С постановлением суда, признающим норму права незаконной, необходимо проделать те же операции, которые были проделаны с оспоренным нормативным актом при его принятии. Только в данном случае решение суда становится общеобязательным для исполнения, занимает свое место в системе источников права.

Поэтому необходимо решить вопрос о государственной регистрации актов правосудия о признании незаконными нормативных актов. Рассмотрим этот вопрос на примере признания незаконными нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно п.10 раздела II "Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Учитывая требования п.18 Постановления Правительства РФ об обязательной регистрации в порядке, установленном настоящими Правилами, изменений и дополнений, вносимых в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, соответственно, и решения суда о признании данных актов незаконными должны пройти процедуру государственной регистрации. Но ответ на поставленный вопрос не так очевиден и кроется в содержании процесса государственной регистрации.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, государственная регистрация в первую очередь направлена на дачу заключения по результатам юридической экспертизы о соответствии этого акта законодательству РФ и на недопущение действия актов, нарушающих права и свободы граждан*(7). Но при рассмотрении дела непосредственно суд проверяет соответствие оспариваемого акта законодательству, юридическую квалификацию (правовую оценку и характеристику), что выражается в признании обжалуемого нормативного акта незаконным (ч.2 ст.7 Федерального закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"). В таком случае необходимость в проведении юридической экспертизы отсутствует, так как юридическая экспертиза уже проведена, и проведена более компетентным и независимым государственным органом.

Второе действие в рамках процесса государственной регистрации - это принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта. Это решение состоит в установлении того факта, что направленный на государственную регистрацию акт затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливает правовой статус организаций. Данный вопрос также разрешает суд. Так, жалоба не может быть удовлетворена в случае, если в процессе будет установлено, что оспариваемый нормативный акт не затрагивает прав гражданина.

Остается решить только две технические задачи - о присвоении регистрационного номера и о занесении в Государственный реестр. Несмотря на то что это лишь технические задачи, они должны, безусловно, выполняться с целью сохранения целостности нормативной базы. Представляется, что после вступления в силу решения суда о признании незаконным нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти суд обязан направить решение в Министерство юстиции РФ не позднее 10 дней по нормам п.12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации до урегулирования настоящих отношений в законодательстве.

Данная норма не должна распространяться на те решения суда, которыми признается незаконным нормативный правовой акт как не прошедший процедуру государственной регистрации.

Отнесение актов правосудия о признании нормативных актов незаконными к источникам права влечет необходимость принятия федерального закона "О порядке опубликования и регистрации актов правосудия о признании незаконными нормативных актов".

А.Л. Бурков,

аспирант кафедры административного права Уральской

государственной юридической академии, юрист ООО "Сутяжник"

"Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2000. N 16. Ст.1774.

*(2) См.: Подробности. 2001. N 78 (671).

*(3) См.: Горбуз А.К. Доступность судебного решения // Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000. С.141-148; он же. Доступность судебного решения // Российская юстиция. 2001. N 1. С.36-38.

*(4) См.: Барнар К. Пути и способы распространения информации о судебных решениях в Великобритании // Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000. С.72-73, 77.

*(5) Горбуз А.К. Доступность судебного решения. С.37.

*(6) См.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Екатеринбург: Уральское юридическое изд., 2001.

*(7) Верховный Суд РФ при рассмотрении жалоб о признании нормативных актов незаконными привлекает в качестве заинтересованного ведомства Министерство юстиции РФ как лицо, не установившее незаконность нормативного акта.