Заключение на проект федерального закона N 210142-3 "О лотереях" (не действует)

Заключение
Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам по проекту федерального закона "О лотереях", внесен Правительством Российской Федерации, первое чтение

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона "О лотереях", Комитет отмечает следующее.

Основной целью рассматриваемого законопроекта является законодательное обеспечение процедур организации и проведения лотерей на территории Российской Федерации. Актуальность законопроекта обусловлена тем обстоятельством, что действующие в настоящее время нормативные правовые акты, в частности Временное положение о лотереях в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 19 сентября 1995 года N 955, регулирующие лотерейную деятельность, не отвечают потребностям государственного регулирования данной сферы, содержат внутренние противоречия.

В законопроекте даются определения основных понятий, используемых в федеральном законе; предлагается упорядочить круг лиц, участвующих в организации и проведении лотерей; предусмотрен государственный контроль за проведением лотерей и использованием целевых отчислений на финансирование социально значимых программ; вводятся понятия всероссийской государственной лотереи и стимулирующей лотереи.

В то же время анализ законопроекта свидетельствует о том, что в представленной редакции он не в полной мере достигает поставленной цели и не обеспечивает эффективного решения целого ряда задач, содержит ряд несоответствий действующему законодательству и внутренних противоречий.

Учитывая актуальность представленного законопроекта, Комитет готов рекомендовать Государственной Думе принять его в первом чтении при условии его существенной доработки ко второму чтению с учетом следующих предложений Комитета.

1. Существенной доработки требует понятийный аппарат, содержащийся в рассматриваемом законопроекте. По мнению Комитета, целый ряд понятий, содержащихся в законопроекте, не имеет четкого определения; законопроект изобилует оценочными категориями (например, "устойчивый рентабельный уровень", "прочие необходимые мероприятия", "доступная для понимания норма"), отсутствует единство терминологического аппарата ("организатор (учредитель)", "распространитель (реализатор)").

Используемые в законопроекте в различных конструкциях термины "лицо" и "лицо, зарегистрированное в Российской Федерации" не позволяют однозначно квалифицировать указанные лица как физические или юридические лица. Кроме того, представляется неправомерным ограничение категории организаторов лотерей только государственными органами и общественными некоммерческими объединениями. При этом вызывает сомнение обоснованность возложения на некоммерческие общественные организации (как на организаторов лотерей) по сути предпринимательских функций, связанных с несением полной финансовой ответственности за результаты проведения лотерей.

2. В целях обеспечения интересов государства и граждан, следует исчерпывающим образом определить полномочия государства в сфере организации и проведения лотерей, зафиксировав на законодательном уровне правовую природу разрешений на право проведения лотерей. Правовая природа такого разрешения в законопроекте не определена, однако анализ его сущностных черт позволяет придти к выводу, что природа такого разрешения идентична природе лицензии, в связи с чем возникает вопрос о необходимости внесения соответствующего изменения в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности".

3. Более детальной проработки требует процедура проведения всероссийской государственной лотереи, региональных и муниципальных лотерей, в частности, взаимоотношений организатора, оператора и участника лотереи, а также конкурса по определению оператора лотереи.

4. С учетом указанных выше замечаний, а также в связи с необходимостью более четкой проработки вопросов организации и проведения лотерей, представляется целесообразным внесение изменений в статьи 1062 и 1063 Гражданского кодекса Российской Федерации в части уточнения понятийного аппарата, а также дополнения указанных статей нормами, обеспечивающими взаимосвязь с проектом федерального закона "О лотереях".

5. В тексте законопроекта не урегулирован вопрос и не определен правовой статус целевых отчислений, производимых при проведении государственных и негосударственных лотерей. Неясно, являются ли указанные целевые отчисления обязательными платежами, имеющими налоговую природу, или же они представляют собою разновидность благотворительной деятельности. Более подробного регламентирования требует также порядок распределения доходов от проведения лотерей.

6. По мнению Комитета особого внимания требует закрепление в законе механизмов контроля и адекватного воздействия на недобросовестных организаторов лотерей. Очевидно, принятие рассматриваемого законопроекта должно сопровождаться внесением соответствующих изменений в административное и уголовное законодательство, направленных на установление ответственности за нарушение правил и процедур лотерейной деятельности.

7. Представляется, что стимулирующие лотереи должны быть выделены в особый вид лотереи.

Согласно определению, лотерея (статья 2 законопроекта) - это игра, основанная на риске. В случае стимулирующих лотерей всякий риск участника отсутствует, поэтому определение не согласуется со смыслом законопроекта. Более того, в пункте 7 статьи 3 понятие стимулирующей лотереи сформулировано совершенно иным образом. Здесь стимулирующая лотерея "представляет собой комплекс взаимосвязанных мероприятий: рекламы, продажи товаров, обещание награды и розыгрыша призов".

Несмотря на то, что стимулирующие лотереи принципиально отличаются от иных видов лотерей, законопроект содержит ряд общих требований для всех лотерей, которые в отношении стимулирующих лотерей являются избыточными (определение лотерейных билетов, призового фонда).

8. Существенной доработки требует статья 20 "Порядок введения в действие настоящего Федерального закона" с целью формирования механизма перехода действующих лотерей на правовую базу, создаваемую настоящим законопроектом.

С учетом изложенного Комитет рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона "О лотереях" при условии его доработки ко второму чтению с учетом замечаний и предложений, содержащихся в настоящем заключении.

Председатель Комитета

А.Д.Жуков