Заключение на проект федерального закона N 290135-3 "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (по вопросу приведения законодательных актов в соответствие с избирательным законодательством) (не действует)

Экспертное заключение института международного права и экономики им. А.С.Грибоедова от 17 марта 2003 г.
на проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, в связи с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (проект N 290135-3)

Досье на проект федерального закона

Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности полагает возможным дать следующее экспертное заключение на проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", исходя из анализа действующего законодательства РФ, международно-правового инструментария, их доктринального толкования и правоприменительной практики.

При рассмотрении данного законопроекта Кафедра исходит из того, что он затрагивает вопросы права массовой информации, которые в полном объеме относятся к сфере научной деятельности Кафедры, как она определена Соглашением между Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Институтом международного права и экономики имени А.С.Грибоедова об учреждении Кафедры ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности, подписанным в Париже 12 июня 1998 года и в Москве 1 июля 1998 года.

1. Характеризуя концепцию рассматриваемого законопроекта, следует подчеркнуть, что он нацелен на приведение Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ) в соответствие с новой редакцией Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 24 декабря 2002 года (далее - Закон об основных гарантиях).

Действительно, между этими федеральными законами имеются некоторые "нестыковки". Причем, речь идет скорее о пробелах, чем о противоречиях.

В частности, пункт 8 статьи 56 Закона об основных гарантиях предусматривает, что в случае нарушения порядка проведения предвыборной агитации организацией, выпускающей СМИ, соответствующая избирательная комиссия вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, органы исполнительной власти с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации и ее должностных лиц к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации.

Эта норма отнюдь не нова. Она впервые появилась в одноименном законе еще в 1997 году (пункт 6 статьи 45), но наполнилась реальным правовым содержанием только в результате вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Теперь механизм обращения в правоохранительные органы и суд ясен: в соответствии со статьей 28.4. КоАП РФ избирательная комиссия обращается к прокурору, который вправе возбудить дело по статье 5.8. КоАП РФ "Нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума". В свою очередь, суд вправе наложить на виновных лиц административный штраф: на должностных лиц (например, на главного редактора) в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда, и одновременно на юридическое лицо (на редакцию газеты, телекомпанию, радиостанцию) - от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

Однако вопрос о "пресечении противоправной агитационной деятельности" долгое время оставался открытым. С одной стороны, статья 27.1. КоАП РФ в целях пресечения административного правонарушения разрешает применять только такие меры, как осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, изъятие вещей и документов, арест товаров и иных вещей и т.д. Можно даже запретить эксплуатацию транспортного средства, но нельзя запретить деятельность (выпуск) средства массовой информации.

С другой стороны, Закон о СМИ (статья 16) допускает приостановление выпуска СМИ лишь в качестве средства обеспечения иска регистрирующего органа (МПТР России) о прекращении выпуска СМИ в случае неоднократного в течение 12 месяцев злоупотребления свободой массовой информации, например, осуществления экстремистской деятельности. Здесь приостановление выпуска СМИ является не мерой пресечения административного правонарушения, а средством обеспечения гражданского иска.

Что же предлагает законопроект зафиксировать в статье 16 Закона о СМИ? "Деятельность средства массовой информации может быть приостановлена судом по заявлению регистрирующего органа, поданному: 1) одновременно с подачей иска о прекращении деятельности средства массовой информации, предусмотренного частью первой настоящей статьи, если отсутствуют иные способы обеспечить соблюдение настоящего Закона; 2) в случаях, предусмотренных статьей 16.1 настоящего Закона".

Это означает, во-первых, механическое перенесение института обеспечения иска из сферы гражданского процесса в сферу процесса административного, что противоречит, как статье 27.1. КоАП РФ, так и главе 13 ГПК Российской Федерации.

Во-вторых, предлагаемый пункт 1 кардинально меняет главный репрессивный механизм действующего законодательства о СМИ. Получается, что прекратить выпуск СМИ можно только за неоднократное злоупотребление свободой массовой информации, а приостановить - причем, без указания максимального срока - для обеспечения соблюдения любой нормы Закона о СМИ. В результате приостановление выпуска СМИ становится самостоятельным видом административных наказаний, что противоречит статье 3.2. КоАП РФ.

Обратим внимание также на то, что в данном случае авторы проекта выходят далеко за рамки заявленной цели - приведения Закона о СМИ в соответствие с Законом об основных гарантиях.

2. Предлагаемая законопроектом статья 16.1 "Приостановление деятельности средства массовой информации за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" предусматривает возможность приостановления выпуска СМИ на срок до момента окончания голосования на выборах, референдуме, а если проводится повторное голосование, - до момента окончания повторного голосования.

Что может стать основанием для применения подобной меры? В официальных комментариях представителей Центральной избирательной комиссии Российской Федерации к данному законопроекту неоднократно подчеркивалось, что приостановление выпуска может иметь место только в том случае, если организация СМИ уже не менее чем дважды подвергалась административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах. Однако анализ текста законопроекта показывает, что здесь заложен совершенно другой правовой механизм.

Во-первых, законопроект считает возможным говорить о повторном правонарушении, если ему предшествовало не наложение административного наказания, а лишь "привлечение к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах". Очевидно, что привлечение к ответственности - это лишь начальная стадия производства по делам об административных правонарушениях. Напротив, лицо считается подвергнутым административному наказанию лишь со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания (статья 4.6. КоАП РФ). С учетом презумпции невиновности (статья 1.5. КоАП РФ) лицо не может считаться совершившим административное правонарушение, пока его вина не будет установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа или должностного лица, рассмотревших данное дело.

Во-вторых, совершенно нелогично выводить повторность нарушения законодательства о выборах и референдумах организацией, выпускающей СМИ, из того факта, что ранее это законодательство нарушило ее должностное лицо или журналист. В качестве примера возьмем такую ситуацию: журналист Н., работающий в редакции газеты "М.", зарегистрирован кандидатом на выборную должность. В соответствии с законом он подает на имя главного редактора заявление с просьбой предоставить ему отпуск на период избирательной кампании. Главный редактор отказывает. Налицо нарушение статьи 5.7. КоАП РФ "Отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме" должностным лицом организации СМИ.

Если после этого журналист Н. напишет даже не в этой, а в другой газете статью о том, как ему помешали реализовать норму закона, то подпадет под действие статьи 5.11. КоАП РФ "Проведение предвыборной агитации, агитации при проведении референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом", поскольку Закон об основных гарантиях (пункт 7 статьи 40) запрещает кандидатам-журналистам участвовать в освещении выборов. По логике авторов законопроекта это будет уже повторное нарушение законодательства о выборах и референдумах, влекущее приостановление выпуска газеты "М.". Ясно, что такая логика противоречит общим положениям о формах вины в сфере административной ответственности.

В-третьих, установление такого вида административного наказания как приостановление деятельности СМИ противоречит статье 3.2. КоАП РФ, в которой не только дан исчерпывающий перечень видов административного наказания, но и установлено, что в отношении юридических лиц наказания, за исключением предупреждения и штрафа, могут устанавливаться только этим Кодексом, а вовсе не Законом о СМИ.

В-четвертых, статья 16.1 предусматривает, что за нарушение законодательства о выборах МПТР России может объявить организации СМИ предупреждение. Но такая поправка противоречит концепции действующего Закона о СМИ, согласно которой основанием для предупреждения может быть только злоупотребление свободой массовой информации, например, осуществление экстремистской деятельности. Подрыв основ действующего законодательства о СМИ в данном случае вряд ли оправдан.

3. Следует обратить внимание также на предлагаемое авторами законопроекта дополнение в статью 25 Закона о СМИ:

"Распространение продукции средств массовой информации, содержащей информацию о выборах и референдумах, включая агитационные материалы, в период избирательной кампании, кампании референдума должно осуществляться с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах". Это явный шаг назад по сравнению с новой редакцией Закона об основных гарантиях, в котором подчеркивается принципиальное различие между информированием избирателей - оно осуществляется прессой свободно (пункт 4 статьи 45) - и предвыборной агитацией. Очевидно, что предлагаемое авторами законопроекта дополнение должно касаться исключительно предвыборной агитации.

4. Нельзя признать удачной и предлагаемую в законопроекте новую редакцию статьи 32 Закона о СМИ.

Во-первых, введение института приостановления сроком до трех месяцев лицензии на телерадиовещание далеко выходит за рамки задачи, решаемой данным законопроектом. К сожалению, это не первая попытка искусственного "привязывания" к законопроектам фрагментов, не имеющих к ним прямого отношения. Когда Федеральный закон от 20 июня 2000 года N 90-ФЗ дополнял статью 4 Закона о СМИ запретом на распространение в СМИ сведений о наркотических средствах, к нему были "привязаны" слова, запрещающие "распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами". Однако, поскольку в названии федерального закона давалась ссылка на Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах", постольку данное дополнение может толковаться только применительно к этой сфере.

Во-вторых, вызывает недоумение формулировка: "В случае выявления неоднократных нарушений лицензионных условий держателем лицензии на вещание орган, выдавший лицензию, вправе приостановить ее действие". Ясно, что на практике встречаются, как серьезные, так и малозначительные нарушения лицензионных условий. Законодательное уравнивание лишь открывает ворота административному усмотрению и связанной с ним коррупции.

В-третьих, предлагаемый в законопроекте механизм приостановления действия лицензии на вещание в качестве наказания теле- или радиокомпании за нарушение законодательства о выборах и референдумах имеет те же недостатки, что были отмечены выше в отношении механизма приостановления деятельности СМИ.

В-четвертых, вызывает недоумение отсутствие юридической логики в предлагаемом механизме приостановления действия лицензии на вещание. Если новая редакция статьи 16 устанавливает судебный порядок приостановления деятельности СМИ, то в статье 32 предусматривается исключительно административный порядок. В результате печатные и аудиовизуальные средства массовой информации оказываются не в равных условиях. Более того, создаются условия для противоестественных ситуаций, когда лицензирующий орган, МПТР России, приостановит действие лицензии, а в то же время суд откажется удовлетворить обращение МПТР о приостановлении деятельности данного СМИ.

5. Поскольку отмеченные недостатки касаются общей концепции анализируемого законопроекта, постольку они должны быть устранены до рассмотрения его Государственной Думой в первом чтении.

Руководитель Кафедры ЮНЕСКО по интеллектуальной собственности, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ

М.А.Федотов