Модернизация позволит перестроить всю систему налогового администрирования ("Российский налоговый курьер", N 8, апрель 2003 г.)

Модернизация позволит перестроить всю систему
налогового администрирования

В ближайшие два года в работе более чем трети налоговых инспекций страны, обеспечивающих львиную долю поступлений налогов и сборов в бюджет*(1), произойдут большие перемены. Они связаны с реализацией масштабной программы модернизации налоговых органов, утвержденной около полутора лет назад. За это время инспекции, участвующие в программе, прошли первый этап реформ - подготовительные мероприятия, которые во многом не заметны для посторонних глаз, но от этого не менее важны. Сейчас программа модернизации входит в "открытую" фазу - пришло время рассказать о ней налогоплательщикам. Для этого мы встретились с руководителем Департамента модернизации налоговых органов МНС России Татьяной Николаевной Будариной.

Татьяна Николаевна, расскажите, пожалуйста, в чем суть программы модернизации, каковы ее цели?

Цели программы четко определены в постановлении, которым она утверждена*(2). Во-первых, нам необходимо добиться стабильных налоговых поступлений за счет повышения собираемости налогов и сокращения случаев их неуплаты. Во-вторых, улучшить обслуживание налогоплательщиков, создать им комфортные условия для исполнения налоговых обязанностей. А в-третьих, повысить рентабельность функционирования самой налоговой службы: она должна стать дешевле и эффективнее.

Наверное, не ошибусь, если скажу, что такие или похожие цели стояли перед налоговой службой все годы ее существования. Но в какой-то момент они вылились в масштабную программу модернизации. Почему?

Необходимость реформирования назрела давно: стало ясно, что при той системе работы налоговой службы, которая существовала, достичь этих целей - невозможно.

Что вы имеете в виду под "той системой"?

Это система, в которой сколько налоговых инспекций - столько вариантов их структур. В которой использовалось множество различных программных продуктов. В которой одни и те же функции выполняли разные структурные подразделения инспекций, и одному инспектору приходилось выполнять по нескольку десятков налоговых процедур: принимать отчетность, вводить данные в компьютер и т.д. В результате зачастую до налогоплательщика руки доходили в последнюю очередь.

Перечислять проблемы можно долго. Например, почти вся информация, с которой работал инспектор, имела бумажный вид и обрабатывалась вручную. Не было методик для проведения автоматизированного комплексного анализа деятельности налогоплательщиков, отбора их для проверки, определения фактической налоговой базы по косвенным данным, получаемым из различных источников. Наконец, у нас отсутствовали специализированные подразделения, ответственные за информирование налогоплательщиков. А без них налогоплательщикам трудно грамотно исполнять свои обязанности.

И модернизация должна решить все эти проблемы?

Да. Условно модернизацию можно разделить на две части: это мероприятия, которые создадут предпосылки для определенных процессов, и сами процессы. Предпосылки - это переход на единую типовую функциональную структуру, технологию работы, программное обеспечение. В дальнейшем это позволит перестроить всю систему налогового администрирования, в первую очередь контрольную работу и работу с налогоплательщиками.

"Каждый должен заниматься своим делом"

Давайте поговорим о том, что вы назвали предпосылками: о единой структуре, технологии и программном обеспечении. Что такое функциональная структура применительно к налоговым органам? Как переход на нее отразится на налогоплательщиках?

Раньше структура инспекций была направлена на учет и контроль налогоплательщиков по отдельным видам налогов. В каждой инспекции были отделы по налогу на прибыль, по НДС, по налогу на имущество и т.д. На этапе становления налоговых органов такая система позволяла тщательно проконтролировать каждый налог. Теперь это не так. Возьмем, к примеру, камеральную проверку. Она заключается не только и не столько в том, чтобы проверить саму декларацию, но и чтобы сопоставить ее с декларациями по другим налогам и информацией из внешних источников. А как я могу это сделать, если я знаю только НДС и мой отдел работает только с этим налогом? А соседний отдел занимается только налогом на прибыль, другой - налогом на имущество и т.д. А кто будет заниматься комплексным анализом финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика?

В итоге часто проверка сводилась к простой "арифметике":

Причем к "арифметике", неэффективно организованной и трудоемкой. Ведь раньше в каждом отделе был замкнутый цикл: вы мне приносите декларацию - я ее принимаю, ввожу в систему, проверяю, работаю с вашей недоимкой и я же вас консультирую. Предположим, я очень хороший специалист по НДС, но я не умею работать с информационной системой - ну не дается мне это. Но я должна вашу декларацию туда ввести, а она объемная. Значит, теряется время? Или, допустим, у меня другая проблема: я прекрасный аналитик, но плохо говорю и тем не менее должна вам как налогоплательщику что-то объяснить. Но я не люблю объяснять, я человек совсем другого склада, и, вообще, вы меня раздражаете. Что мне делать?

Очевидно, нужно специализироваться на том, что лучше всего получается.

Именно в этом и состоит переход на функциональную структуру. На функциональный принцип перешли налоговые службы почти всех стран. Его смысл в том, что каждый должен заниматься своим делом. Люди, которые умеют и любят объяснять, должны работать с налогоплательщиками. Для этого мы создаем специальные отделы по работе с налогоплательщиками. А есть люди, которые объяснять не любят - их больше привлекает, например, работа на компьютере. Они могут принести больше пользы в отделах ввода информации. Аналитики должны заниматься анализом, экономисты - камеральными проверками и т.д.

Для этого мы разработали не только типовую структуру инспекции, на которую переводятся все инспекции, участвующие в программе модернизации, но и типовые должностные инструкции на каждое рабочее место.

К маю 407 инспекций, участвующих в программе модернизации, должны завершить переход на новую структуру. Наряду с внедрением комплексной системы электронной обработки данных это заложит фундамент для дальнейших преобразований.

А что это за система?

Это единая интегрированная система, которая объединяет все направления деятельности инспекции: регистрация юридических лиц, учет налогоплательщиков, камеральный контроль, выездные проверки... Она ориентирована на функциональный принцип работы и хождение всех документов в электронном виде. Для этого система имеет модуль регистрации прохождения любого документа: будь то декларация, заявление, запрос, постановление и т. д. В любой момент вы можете увидеть, где находится документ и в каком он состоянии. И это очень важно. Без электронного документооборота мы не только не сможем усилить контрольную функцию, но попросту захлебнемся в бумагах.

"Мы должны убедить налогоплательщиков сдавать электронную отчетность"

Насколько я понимаю, система электронной обработки данных предполагает, что налогоплательщики будут сдавать отчетность в электронном виде. Налоговые инспекции, участвующие в программе модернизации, готовы к этому?

Да. Вся необходимая инфраструктура уже создана. Есть законы, нормативные документы, технологии, есть программные продукты, есть каналы связи. Но перед нами сейчас стоит сложная задача: убедить налогоплательщиков сдавать отчетность в электронном виде, ведь законодательство не обязывает их это делать.

Как же вы будете этого добиваться? Допустим, я привык представлять отчетность на бумаге. Да, я теряю время в очереди. Зато я уверен, что у меня со сданной декларацией все в порядке. Ведь если что не так, мой инспектор мне подскажет, как исправить:

А у вас больше не будет "вашего" инспектора. Мы уходим от закрепления налогоплательщика за конкретным инспектором. Функции приема отчетности передаются специальным отделам по работе с налогоплательщиками. Эти отделы не выполняют никаких контрольных функций. Они не будут проверять декларацию ни на этапе ее приема, ни в дальнейшем. Их задача - принять у вас пакет документов и передать его для последующей обработки. Тем самым мы как бы разрываем связь между инспектором и налогоплательщиком. Это называется принципом самоначисления - сам начислил, сам отправил декларацию и никаких контактов с инспектором, который будет ее проверять. По такому пути идет весь мир.

Расчет сделан на то, что в таких условиях хождение в инспекцию и стояние в очереди потеряют былой смысл?

Совершенно верно. Тогда на первый план выйдет удобство передачи отчетности в электронном виде. Выгоды для налогоплательщика очевидны. Никаких очередей, декларацию можно отослать в любой день и не до 18.00, а до 24.00. Прежде чем отправлять, ее можно проверить с помощью специальной программы. Наконец, в перспективе налогоплательщик сможет оперативно получить информацию о состоянии расчетов с бюджетом, наличии или отсутствии задолженности и т.д. Разумеется, технология передачи информации надежно защищена.

А вас не смущает то, что у многих налогоплательщиков попросту нет доступа в Интернет, чтобы переслать отчетность в инспекцию?

Такие налогоплательщики на первых порах смогут представлять отчетность на дискете или воспользоваться услугами аудиторских фирм. Многие регионы пошли по этому пути и добились успехов. Например, в Краснодарском крае сегодня 70 процентов налогоплательщиков сдают отчетность в электронном виде на дискетах. Но наша конечная цель - получение налоговых деклараций по каналам связи. Без этого повысить эффективность налогового контроля мы просто не сможем.

"Мы делаем ставку на сопоставление отчетности с внешними данными"

Тема усиления налогового контроля уже не раз звучала в нашей беседе. Что конкретно будет для этого предпринято?

Наша первоочередная цель - автоматизированный камеральный контроль с использованием внутренних и внешних источников информации. Сейчас камеральная проверка - это в значительной степени ручная работа, которая во многом зависит от квалификации инспектора. Как вы правильно заметили, часто такая проверка исчерпывается тем, что камеральщик проверяет "арифметику" - на остальное у него просто не остается времени. В лучшем случае сверяются между собой разные формы отчетности. А до информации от внешних источников руки не доходят.

Перейдя на функциональную структуру, мы освобождаем камеральные отделы от несвойственных им функций: они не будут ни принимать отчетность, ни вводить ее в систему, ни консультировать налогоплательщиков. Их задача - контроль и анализ отчетности. Для этого в их распоряжении будет специальная система автоматизированной камеральной проверки, входящая в систему электронной обработки данных.

Эта программа будет выполнять за инспектора "черную" работу?

И не только "черную". Вся отчетность будет проходить автоматизированный внутридокументный и междокументный контроль. В систему заложены так называемые контрольные соотношения между отдельными показателями отчетности. Если они нарушаются - программа подает сигнал. Тогда инспектор запрашивает у налогоплательщика дополнительные данные, вызывает его для объяснений и предпринимает другие действия.

В принципе, грамотный бухгалтер всегда может "нарисовать" такую отчетность, в которой с соотношениями будет полный порядок:

Именно поэтому мы делаем ставку на сопоставление отчетности с данными из внешних источников.

О каких данных идет речь?

О самых разных. Это и сведения о регистрации недвижимой собственности, о таможенном оформлении грузов, их перемещении через границу, и другие данные. Уже сегодня информацию предоставляет множество структур: таможня, пограничная служба, регистрирующие органы? Их число будет расти.

Грубо говоря, если я, допустим, отразил выручку в 100 тысяч рублей, а вы получили данные о том, что на меня было зарегистрировано здание за 3 миллиона, система это отследит и подаст инспектору сигнал?

Примерно так. Другой пример: вы показываете нулевой баланс, а в это время приходят сведения о пересечении вашего груза через границу. Это повод для углубленной проверки. Иными словами, система, которую мы сейчас внедряем, позволит сравнить все данные, которые есть в распоряжении инспекции, и дать сигнал инспектору, если в них есть расхождения. Причем эта система гибкая: она позволяет учитывать особенности конкретного налогоплательщика: его величину, вид деятельности и т.д.

"По сути, мы сервисная компания"

В начале нашего разговора вы сказали, что одна из целей программы модернизации - улучшение обслуживания налогоплательщиков. Что вы имели в виду?

Прежде всего их информирование о том, как правильно исполнить налоговые обязанности. Важность этой работы осознали все передовые налоговые службы мира.

В США, например, программа модернизации налоговых органов свои цели ранжировала следующим образом: на первом месте - оказание информационных услуг массового характера, на втором - оказание консультационных услуг индивидуального характера и только на третьем - реформирование собственно налоговой службы.

По сути, мы сервисная структура, которой государство делегировало право оказывать услуги налогоплательщикам: помогать исчислять и уплачивать налоги. Сегодня в большей своей массе налогоплательщики законопослушные. Они готовы платить налоги - им надо только пойти навстречу. Прежде всего нужно просто объяснить, кто, сколько и как должен платить.

Этим займутся отделы по работе с налогоплательщиками?

Да. Они будут контактировать с налогоплательщиками по всем вопросам: принимать отчетность, отвечать на запросы, проводить сверку и т.п. Сотрудники этих отделов должны очень тщательно отбираться. Ведь они должны быть не только профессионалами, но и коммуникабельными, доброжелательными людьми. В этом вопросе мы еще очень далеки от цели. Поэтому планируется организовать управление по работе с налогоплательщиками в министерстве и аналогичные структуры во всех региональных управлениях и 407 инспекциях. Их задача - выстроить в инспекциях сервисную структуру с квалифицированным персоналом, настроенным на помощь налогоплательщикам. В этих целях в инспекциях создаются удобные, по-современному оборудованные операционные залы: больше не нужно будет ходить по инспекции, искать необходимую информацию?

Правда ли, что качество работы новых отделов будут отслеживать независимые эксперты путем проведения опросов среди налогоплательщиков?

Да, так будет в 13 регионах, которые участвуют в проекте модернизации налоговых органов с привлечением заемных средств от Всемирного банка. Действительно, будут проводиться опросы.

Программа модернизации рассчитана на 2002-2004 годы. А какие задачи вы ставите на текущий год?

Инспекции, участвующие в модернизации, должны завершить переход на единую структуру. В них должна быть внедрена система электронной обработки данных, а сотрудники - пройти все ступени обучения новым технологиям работы.

К концу года мы должны убедить значительную часть налогоплательщиков представлять декларации в электронном виде.

В этом году мы начинаем настраивать автоматизированный камеральный контроль в части информации из внешних источников. Ну и, конечно, в текущем году нужно сформировать полноценные структуры по работе с налогоплательщиками, чтобы начать серьезную работу в этой области.

И последний вопрос. А что будет с инспекциями, которые не вошли в число тех 407, которые участвуют в программе модернизации?

Они подключатся к ней в следующем году.

"Российский налоговый курьер", N 8, апрель 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Их список приведен на с.74-76. - Примеч. ред.

*(2) Постановление Правительства РФ от 21.12.2001 N 888 "О федеральной целевой программе "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)"". - Примеч. ред.