"Обратная сила" Бюджетного кодекса РФ (Д. Каровайчик, "эж-ЮРИСТ", N 2, январь 2003 г.)

"Обратная сила" Бюджетного кодекса РФ

Бюджетный кодекс не только не разрешил имевшихся в сфере межбюджетных отношений проблем, но и породил свои специфичные сложности, непосредственно связанные с введением его в действие. Не составили исключения и правоотношения, возникшие по поводу предоставления отдельным регионам бюджетных ссуд и кредитов. Сложность здесь представляет проблема публичности бюджетных отношений (см. "эж-ЮРИСТ" N 42 за 2002 г.). Являются ли правоотношения между кредитором и заемщиком бюджетного кредита, возникшие до введения в действие Бюджетного кодекса РФ, публично-правовыми либо они должны регламентироваться нормами гражданского законодательства?

В соответствии с известным еще со времен римского права принципом "lex prospicit, non respicit"*(1) вновь принятые нормативные правовые акты по общему правилу применяются к правоотношениям, возникшим после введения их в действие, если в самом нормативном акте не указано иного. Как представляется очевидным, ч.1 ст.8 Федерального закона от 09.07.99 N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 159-ФЗ) подтверждает указанный принцип: "Бюджетный кодекс применяется к бюджетным правоотношениям, возникшим после введения его в действие". Однако ч.4 названной статьи устанавливает, что к отношениям по предоставлению бюджетных ссуд, кредитов и бюджетных инвестиций, которые возникли и не прекратились до 1 января 2000 года, применяются нормы Бюджетного кодекса РФ (далее - Кодекс). Таким образом, законодатель закрепил обратную силу Кодекса применительно к правоотношениям по предоставлению бюджетных кредитов.

На основании указанного пункта ст.8 Закона N 159-ФЗ представители отдельных финансовых учреждений государства утверждают, что, поскольку нормы Кодекса распространяются на правоотношения по предоставлению бюджетных кредитов, возникшие до момента введения его в действие, следовательно, указанные правоотношения изначально являются публично-правовыми и нормы гражданского законодательства к ним применять нельзя. Подобный подход представляется неверным.

Частное становится публичным

Прежде всего обращает на себя внимание следующий факт - очевидно, что до момента принятия специального нормативного акта, каковым является Кодекс, правоотношения по предоставлению и использованию кредитов (ссуд) за счет средств федерального бюджета регулировались общими нормами гражданского законодательства и условиями договора (который также составлялся на основе норм Гражданского кодекса).

Если согласиться с тем, что данные правоотношения изначально являются публично-правовыми, то получается, все решения судов, которые теоретически могли быть вынесены в период с момента предоставления кредита (ссуды) до 1 января 2000 года с применением норм Гражданского кодекса подлежат отмене.

В свою очередь, сделки, заключенные заемщиками на основании действовавшего на тот момент гражданского законодательства, связанные с распоряжением полученными средствами (например, по кредитованию субъектом Федерации за счет выделенной бюджетной ссуды иного субъекта Федерации), априори являются ничтожными в силу ст.168 ГК РФ как противоречащие Кодексу.

Но ведь на момент совершения указанной сделки заемщик действовал добросовестным образом, в соответствии с законом и не мог подозревать о принятии через несколько лет специального нормативного правового документа, обладающего обратной силой. Таким образом, подобная позиция неизбежно порождает противоречия со ст.54 Конституции РФ.

Кроме того, в ст.8 Закона N 159-ФЗ законодатель заложил мину замедленного действия. Указанной статьей на отношения по предоставлению бюджетных ссуд и кредитов, возникшие и не прекратившиеся до 1 января 2000 г., распространено действие не отдельных статей, а всего Кодекса в целом. Следовательно, положениям Кодекса должны подчиняться не только отношения по возврату полученного бюджетного кредита (ссуды), но и отношения по его предоставлению.

Иными словами, при предоставлении субъекту Федерации до момента вступления Кодекса в силу бюджетного кредита (а до 2000 г. Минфин России весьма активно кредитовал регионы, ввиду отсутствия четко установленной терминологии по-разному называя такие кредиты) кредитор по логике законодателя уже должен был соблюсти предусмотренный Кодексом особый порядок кредитования, что на практике означает проведение следующих мероприятий:

- проверка финансового состояния заемщика (п.6 ст.76 Кодекса);

- истребование от заемщика предоставления ликвидного обеспечения исполнения принятых на себя обязательств по возврату кредита и уплате процентов за пользование денежными средствами (п.1, 3 ст.76 Кодекса);

- внесение соответствующей статьи расходов в Федеральный закон о федеральном бюджете на финансовый год, в котором планировалось предоставление кредита, с указанием в данной статье целей, условий и порядка предоставления бюджетного кредита.

Отсутствие подобной статьи расходов средств федерального бюджета (а до принятия Кодекса предоставление регионам бюджетных кредитов крайне нерегулярно находило свое отражение в законах о федеральном бюджете) через призму анализа ст.2 и 32 Кодекса позволяет сделать вывод о том, что средства бюджетных кредитов, предоставляемых без "подкрепления" нормами указанного закона, фактически источника финансирования в бюджете не имели и из федерального бюджета предоставлены быть не могли*(2).

- сведения о бюджетных кредитов должны были содержаться и в бюджетной росписи на соответствующий финансовый год, а в силу требования п.9 ст.76 Кодекса данные о погашении заемщиками полученных от государства кредитов должны были найти свое отражение в отчете об исполнении бюджета.

В действительности же все вышеперечисленные мероприятия до 2000 г. не выполнялись либо выполнялись не в полном объеме.

Выборочное правоприменение

Исходя из вышеизложенного и с учетом предусмотренной законодательством обратной силы норм Кодекса можно сделать весьма смелый, но достаточно логичный вывод о том, что предоставленные государством с нарушением норм Кодекса средства всех бюджетных ссуд и кредитов, независимо от времени их предоставления, оказываются за рамками федерального бюджета и бюджетными в силу изложенного являться не могут.

В описанной ситуации распространение на отдельных заемщиков действия главы 28 Кодекса является не чем иным, как избирательным его применением. Государственные органы, обладающие властными полномочиями, используют преимущества, предоставленные им при взыскании ранее предоставленных кредитов, но закрывают глаза на грубейшие нарушения, имевшие место при их выдаче, дающие основания оспаривать сам бюджетный характер указанных средств. Кодекс при этом, к сожалению, применяется лишь в части, выгодной для кредитора.

Между тем п.10 ст.76 Кодекса гласит, что "нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов финансовыми органами, а также принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности (не говоря уже о не обеспечении исполнения обязательства вообще. - Д.К.) является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу кредита с нарушением установленного порядка". И если уж законодатель установил по отдельным правоотношениям обратную силу действия всех, а не некоторых норм Бюджетного кодекса, то нарушение порядка выдачи бюджетных кредитов и ссуд в первую очередь должно повлечь за собой привлечение к ответственности виновных в данных проступках лиц, а вовсе не заемщиков.

На практике же на нарушение порядка выдачи кредита, который в силу указания п.3 ст.8 Закона N 159-ФЗ должен был быть соблюден, и на момент предоставления кредита заинтересованные органы закрывают глаза, но зато с большим рвением на основании названной нормы применяют предусмотренные ст.282 Кодекса меры ответственности к нарушителям бюджетного законодательства.

Описанное кажется абсурдом, поскольку предполагает применение мер ответственности за нарушения законов, о которых никто не знал и не мог знать, поскольку они вступили в силу намного позднее совершения действий, дающих основание для применения мер взыскания. Тем не менее отдельным государственным органам вполне логичной и обоснованной представляется оборотная сторона данной ситуации в части признания "задним числом" публичности правоотношений, возникших до принятия нормативного акта, впервые давшего основания об этой самой публичности говорить.

Следует отметить, что придание нормативным актам обратной силы не приветствуется юристами, поскольку неизбежно приводит к различного рода правовым коллизиям и неувязкам, сходным описанным выше. С прискорбием приходится констатировать тот факт, что и в данном случае законодатель не смог избежать подобных проблем.

Д. Каровайчик,

юрист Комитета-Дирекции по развитию ОЭЗ

администрации Калининградской области

"эж-ЮРИСТ", N 2, январь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Закон обратной силы не имеет.

*(2) Подробнее см: Блинов М.В. Иски о выделении средств из федерального бюджета // Хозяйство и право. - 1998 г., N 10, стр.8.