Экологический правопорядок и европейская интеграция (Е.А. Высторобец, "Журнал российского права", N 4, апрель 2003 г.)

Экологический правопорядок и европейская интеграция

Образ Европейского Союза в значительной мере определяют семь основных органов, отмеченных на схеме. Его основанием являются государства-члены. Корни, образующие фундамент, - Европейское сообщество (наименования учредителей выделены жирным шрифтом) и ряд международных договоров, в том числе закрепивших создание новых организаций.

                 /----------------------------\

                 |   Европейский парламент    |

                 \----------------------------/     /-------------------\

                                                    |  Совет министров  |

                                                    \-------------------/

/-------------\  /----------------------------\     /-------------------\

| Европейский |  |Комиссия Европейского Союза |     |  Экономический и  |

|     суд     |  |(КЕС) = Европейская Комиссия|     |социальный комитет |

\-------------/  | (ЕК), Комиссия Европейских |     \-------------------/

                 |  сообществ (до 1993 г.) -  |

/-------------\  | постоянный исполнительный  |     /-------------------\

|   Палата    |  |           орган            |     | Комитет регионов  |

|  аудиторов  |  |                            |     |                   |

\-------------/  \----------------------------/     \-------------------/

      /-----\    /------\       /------\        /-----------\

      | ЕИБ |    | ЕИФ  |       | ЕЦБ  |        | Агентства |

      \-----/    \------/       \------/        \-----------/

Государства-члены: Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Испания, Швеция, Великобритания

Евросоюз включает Европейское сообщество (ЕЕА 1986 г.), ЕЭС, Евроатом, Европейское сообщество по углю и стали

Поэтапно, шаг за шагом, Европа пришла к тем качественным преобразованиям в политике и экономике, которые мы наблюдаем сегодня. Римский договор об учреждении ЕЭС 1957 г., Брюссельский договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ 1968 г., Единый европейский акт 1986 г. послужили строительству новой Европы. Маастрихтский и Амстердамский договоры о Европейском Союзе 1992 и 1997 гг. сконцентрировали еще больше европейского суверенитета, обеспечив широкие возможности участникам в обмен на обязательства с их стороны.

Экологическая составляющая этого процесса представляет особый интерес. Попытаемся осветить основы и некоторые особенности европейского экологического правопорядка.

Александр Кисс, один из наиболее известных европейских юристов-экологов, писал: "Очень воодушевляет, когда вы заканчиваете книгу по международному экологическому праву с описанием законодательной и правовой систем, которые обладают такими гарантиями эффективности. Естественно, можно возразить, что формы законодательства Сообщества уже не являются частью международного права, поскольку ЕЭС создало квазифедеральную систему. Это возражение не беспочвенно.

Однако разве международное право не развивается по направлению к созданию федеральных форм? Экологическое право, обнаруживающее много сильных и слабых сторон правовых систем, также предоставляет в этой связи материал для отражения"*(1).

Охрана окружающей среды не упоминалась в Римском договоре. Немногим менее полувека потребовалось для того, чтобы экологическое нормотворчество стало интенсивно развиваться, а обсуждение новаций достигло сегодняшнего накала. Так, в материалах конференции представителей государств-членов, состоявшейся в Брюсселе 14 мая 1997 г., содержатся предложения о внесении девяти поправок в текст Амстердамского договора, касающихся охраны окружающей среды*(2).

Ключевыми статьями Договора Сообщества*(3), касающимися осуществления природоохранных мер, являются ст.175(4) (бывшая 130s) и ст.211 (бывшая 155).

Статья 175 (4) гласит: "Беспристрастно по отношению к каким-либо мерам Сообщества государства-члены должны финансировать и проводить экологическую политику".

В статье 211 говорится: "В целях обеспечения надлежащего функционирования и развития общего рынка Комиссия должна: - обеспечить действенность положений Договора и мер, принимаемых организациями в соответствии с ними;"

Охране окружающей среды прямо служат положения семи статей и специального раздела.

Европейский суд давно уже определил, что охрана окружающей среды является неотъемлемой целью Сообщества в целом.

Члены Евросоюза обязаны приводить национальное законодательство в соответствие с директивами Сообщества и обеспечивать соответствие практики целям директив. Но не все государства-члены пока применяют уголовные санкции за совершение наиболее серьезных нарушений экологического законодательства Сообщества*(4). Поэтому Комиссия приняла в 2001 году предложение о директиве по введению правовых санкций за нарушение экологического права на уровне Евросоюза.

Проект касается только наиболее важных нарушений (ст.3):

выброс углеводорода, использованных масел или осадков стоков в воду;

сброс, эмиссия или внедрение большого объема веществ в воздух, почву или воду, а также переработка, захоронение, накопление, транспортировка, экспорт или импорт опасных отходов;

сброс отходов на земле или на воде (включая работу полигонов);

владение, прием, нанесение повреждений, забой или торговля охраняемыми видами флоры и фауны;

существенное нарушение охраняемой среды обитания биологических видов;

торговля озоно-разрушающими веществами;

осуществление производства, связанного с применением опасных технологий или при котором опасные вещества или их компоненты накапливаются или используются.

Для проведения любых преобразований требуется время. Это тем более верно в отношении распространения действия уголовных санкций. При этом постоянно действуют уже сформированные институты.

В отличие от директив регулятивные предписания (regulations) обеспечивают прямое применение закона Сообщества, предоставляют права, устанавливают обязательные выплаты вне зависимости от национального законодательства (ст.249.2 - бывшая ст.189 Договора Сообщества).

Так, Европейский суд обязал Грецию выплатить штраф в размере 20 000 евро в день за попустительство загрязнению на полигоне по захоронению отходов о. Крит. Размер штрафа определен по методу, установленному в меморандуме 96/С 242/07 от 21 августа 1996 г. по применению ст.171 ЕС (OJ 1996 С 242, р.6). Предполагаемый подход основан на соразмерности штрафов ВНП конкретных государств.

В результате Греции придется заплатить 4 780 000 евро, из которых 3 600 000 уже уплачено. Недавно она объявила о закрытии незаконного полигона по захоронению отходов и начале первой стадии его очистки.

8 марта 2001 г. состоялось слушание в Европейском суде против Бельгии (С-230/00). Поводом стало действие концепции "безусловного одобрения" ("implicit authorisations") в отношении некоторых экологических норм. Если уполномоченный орган во Фламандии или Валлонии не реагирует в отведенный срок на заявление о разрешении какой-либо хозяйственной деятельности, то считается, что в разрешении отказано.

Такой же подход действует и в случае апелляции. Если орган не реагирует, разрешение предоставлено. Однако этот подход не отвечает директивам по отходам и по загрязнению, вызываемому сбросом опасных веществ в морскую акваторию. Постановлением Суда бельгийским законодателям указано на необходимость модификации режимов природопользования. В частности, это касается фламандского режима обеспечения питьевой водой. Новый статут заменит закон 1933 г., расширяя права Водоканала (вплоть до проникновения сотрудников в частный дом) и увеличивая его ответственность за качество водоснабжения. К 2007 году предусмотрено установить водомеры в каждом доме.

Во исполнение ряда европейских директив Федеральный Кабинет (Германия) одобрил проекты законов об оценке воздействия на окружающую среду, а также об интегрированном предотвращении загрязнений и контроле. Учитывая большую задержку выполнения директив, Бундесрат продолжает настаивать на доработке проектов. Речь идет о необходимости включения в законопроект поощрительных механизмов проведения добровольного экологического аудита, оценки расходов на исполнение новых функций уполномоченными органами.

Несмотря на приведенные аргументы, Европейская Комиссия обратилась в Европейский суд с просьбой наложить на Германию штраф в размере 237 000 евро за каждый день задержки, поскольку та не смогла внедрить обязательные директивы уже вторично.

Возможна и другая ситуация, при которой национальному исполнительному органу потребуется защита Евросоюза.

В этой связи показателен опыт Нидерландов, которые выполнили обязательные и приняли дополнительные меры по соблюдению экологического законодательства и связанное с ним решение Суда. Директива 85/511/ЕЕС была принята в целях обеспечения мер против распространения болезней, переносимых животными.

Основные положения, регулирующие отношения в этой сфере в Нидерландах, закреплены в законе от 24 сентября 1992 г. о здоровье и благополучии животных (Gezondheid- en welzijnswet voor dieren - ст.15(4) и Декрете об инфицированных животных (Besluit verdachte dieren). Основываясь на полномочиях, которыми Закон наделяет министра сельского хозяйства, природопользования и рыболовства Нидерландов, он принял предупредительные меры. Был издан запрет на транспортировку животных, объявлен карантин, начат забой инфицированных животных, в том числе и на фермах, соседних с теми фермами, где были обнаружены больные животные. Была начата экстренная вакцинация заболевших животных, которая завершилась убоем 55 000 коров. Группа фермеров оспорила это решение министра.

Несмотря на то, что европейский закон предусматривает забой скота только на фермах, где обнаружены инфицированные животные, Суд высказался в пользу решения министра*(5).

В документах Европейской Комиссии*(6) высказывается мнение о том, что запреты и ограничения, предусмотренные экологическим законодательством и нормативами, могут служить аргументом в пользу предпочтения потребителями здоровых продуктов. Таким образом, в качестве еще одного из направлений обеспечения экологического правопорядка может рассматриваться поддержка экологической конкуренции.

Вот некоторые примеры.

В день, когда кооператив Ново Киленто основал национальный парк Киленто (Кампанья, Италия), было решено объявить мораторий на использование пестицидов при производстве оливкового масла. В продвижении этого масла на рынок через ассоциированную организацию, использующую изображение панды в качестве эмблемы, помогло итальянское отделение Всемирного фонда дикой природы (ВВФ). Это привело к росту производства масла с двух тонн в 1995 году до тринадцати в 2000 году.

Многие отнеслись скептически к идее создания биосферного заповедника в горах, на границе Баварии, Тюрингии и Гесса. Сегодня гостиницы, расположенные в этом районе, более чем наполовину обеспечены продуктами местного производства. Создание биосферного заповедника позволило фермерам, чьи угодья расположены на высоте от 700 до 1000 метров над уровнем моря, выжить благодаря "экологическим доходам".

Совершенствование законодательства, его гармонизация, мониторинг выполнения его требований, убеждение, разъяснения и рекомендации, обоснованное правоприменение и содействие экологизации сознания - таков неполный перечень путей укрепления правопорядка в Европейском Союзе.

Остановимся коротко на одном из самых важных инструментов его поддержания. Основываясь на ст.130d, Совет министров еще в 1988 году принял регулятивное предписание 2052/88, касающееся реформы структурных фондов Сообщества, - главных инструментов его финансового вмешательства в вопросы сельскохозяйственной, региональной или социальной политики. Согласно этому документу "мероприятия, финансируемые структурными фондами или поддерживаемые Европейским инвестиционным банком или другой кредитной организацией, должны соответствовать... политике Сообщества, включая политику в сфере... охраны окружающей среды" (ст.7).

Структуры Европейского Союза, оказывающие влияние на деятельность по формированию и укреплению экологического правопорядка в объединенной Европе и за ее пределами, постоянно расширяются. К их числу можно отнести Европейское агентство по окружающей среде, Европейское бюро по окружающей среде, аппараты многочисленных специальных научно-технических программ ЕС.

Может ли европейский опыт обеспечения экологического правопорядка послужить в некоем роде моделью для других регионов мира? На наш взгляд, пока говорить об этом еще рано, так как имеются прямые или косвенные недостатки этого механизма. Да и сам он нуждается в совершенствовании. Однако эти недостатки в значительной степени компенсируются следующими составляющими:

- есть центральный орган, контролирующий национальное законодательство и практику выполнения общеобязательных норм;

- противоречия разрешает Европейский суд, к мнению которого относятся с уважением;

- Комиссия гарантирует проверку всех случаев любого несоответствия экологическим нормам, в том числе по обращениям физических лиц;

- деятельность Европейского парламента, Комиссии, неправительственных организаций открыта общественности, что позволяет реализовать потенциал общественности;

- государства-члены несут ответственность по внутренним и внешним обязательствам, что побуждает их не только обновлять законотворчество, но и осуществлять тщательный контроль за его соблюдением.

Не менее значимая черта экологического правопорядка - процесс интеграции идет эволюционно, опираясь на конструктивное использование и преобразование прошлого опыта. Одним из наиболее высоких достижений европейского экологического правопорядка является интегрированный контроль загрязнений, позволяющий в процессе принятия решения учитывать суммарное техногенное воздействие на окружающую среду. Это достойный ориентир для развития отечественного экологического права в будущем.

Е.А. Высторобец,

юрист-эколог (Москва).

"Журнал российского права", N 4, апрель 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Kiss Alexandre. Droit international de l'environnement. P., 1989. P.336. Цит. по: Kramer Ludwig. The implementation of environmental laws by the European economic communities. Second International conference on environmental enforcement. Vol. I. Budapest, 1992. P.183.

*(2) См.: Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, Brussels, 14 May 1997, Non Paper (Compilation of Texts Under Discussion) Last-Modified: Tue, 02 Feb 1999 www.eurplace.org/diba/cig/amster8.txt

*(3) См.: Consolidated Version of the Treaty Establishing Community http:europa.eu.int/eurlex/en/treaties/dat/ec_cons_treaty_en.pdf

*(4) См.: De Bandt, Van Hecke, Lagae & Loesch De Brauw Blackstone, Westbroek Gianni, Origoni & Partners / Lagerluf & Leman Linklaters. Environmental Law Bulletin Issue 15 April 2001 c Linklaters & Alliance April 2001 http://www.linklaters.com/english/publications/pdf/806.pdf

*(5) См.: De Bandt, Van Hecke, Lagae & Loesch De Brauw Blackstone, Westbroek Gianni, Origoni & Partners / Lagerluf & Leman Linklaters. Environmental Law Bulletin Issue 15 April 2001 c Linklaters & Alliance April 2001 http://www.linklaters.com/english/publications/pdf/806.pdf

*(6) См.: Environmental competitiveness Chapter 3: Reflecting on a strategy for improving environmental competitiveness Rural-Europe - c European Commission - AEIDL 2000 http://www.rural-europe.aeidl.be/rural-en/biblio/com-env/sub31.htm