О взимании платы за загрязнение окружающей природной среды (Л. Короткова, "Финансовая газета. Региональный выпуск", N 22, май 2003 г.)

О взимании платы за загрязнение окружающей природной среды

Верховным судом Российской Федерации 28.03.02 г. N ГКПИ 2002-178 было признано незаконным (недействительным) постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.92 г. N 632 (в ред. от 14.06.01 г. N 463) "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (далее - Постановление N 632). Принимая это решение, Верховный суд Российской Федерации руководствовался тем, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе обладает всеми признаками налога, перечисленными в ст.8 Налогового кодекса Российской Федерации (обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет отчуждение денежных средств плательщика для финансирования государства).

Кроме того, в мотивировочной части решения было подчеркнуто, что согласно пояснениям представителей Правительства Российской Федерации плата за загрязнение окружающей природной среды относится к федеральным налогам.

Определением кассационной коллегии Верховного суда Российской Федерации от 4.06.02 г. N КАС 02-232 решение от 28.03.02 г. было оставлено без изменения.

Кассационная инстанция Верховного суда Российской Федерации руководствовалась тем, что суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что плата за загрязнение окружающей среды может быть установлена только федеральным законом, а не актом Правительства Российской Федерации. Тот факт, что плата за загрязнение окружающей природной среды относится к федеральным налогам, представители Правительства Российской Федерации признали в письменном отзыве на заявление, в объяснениях, данных в ходе судебного заседания, а также в кассационной жалобе.

Верховный суд Российской Федерации, руководствуясь тем, что плата за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия является федеральным налогом, признал, что отнесение к ведению Правительства Российской Федерации установления существенных элементов налогового обязательства не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти, указав, что применительно к федеральным налогам и сборам необходимым условием для признания таких налогов и сборов "законно установленными" является установление их федеральным законодательным органом в форме федерального закона и с соблюдением установленной Конституцией Российской Федерации законодательной процедуры.

Однако Правительство Российской Федерации обратилось с запросом в Конституционный суд Российской Федерации о проверке конституционности Постановления N 632 и ст.7 Федерального закона от 31.07.98 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации". Правительство Российской Федерации указало в запросе, что платежи за загрязнение окружающей среды не являются налоговыми платежами, не обладают необходимыми признаками налоговых обязательств в их конституционно-правовом смысле и, следовательно, не включаются в систему платежей, которые согласно ст.57 и 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации должны устанавливаться законом.

По данному запросу Конституционным судом Российской Федерации было принято определение от 10.12.02 г. N 284-О, в котором указано, что Правительством Российской Федерации ставится вопрос о соответствии Постановления N 632 Конституции Российской Федерации с точки зрения установленного ею разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти. Согласно данному определению Постановление N 632 сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации, поскольку оно принято Правительством Российской Федерации во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера.

Конституционным судом Российской Федерации в определении сделан ряд выводов, в том числе:

1) обязательные индивидуально-возмездные федеральные платежи должны рассматриваться как законно установленные в смысле ст.57 Конституции Российской Федерации в том случае, когда ставки платежей - при определенных условиях - на основании закона устанавливаются Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации также устанавливает ставки неналоговых платежей (сборов), если это делегировано ему федеральным законом, в котором непосредственно определены плательщики и объект обложения. Такого рода нормативное правовое регулирование не противоречит Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации;

2) платежи за негативное воздействие на окружающую среду являются фискальным сбором. Общие принципы обложения таким сбором, ряд существенных его признаков, а именно плательщики, объект налогообложения - виды вредного (негативного) воздействия на окружающую природную среду, а также в общей форме налоговая база - нормативно допустимые выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и т.д., а также перечень нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду и их существенные характеристики определены непосредственно федеральным законом. Что касается порядка определения платы и ее предельных размеров, то федеральный законодатель предоставил право его установления Правительству Российской Федерации;

3) делегирование Правительству Российской Федерации федеральным законом полномочия по установлению порядка определения платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного воздействия (с учетом характера данной платы) не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах и установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации. При этом вводимые Правительством Российской Федерации ставки должны быть разумно обоснованными, справедливыми и соразмерными затратам органов публичной власти, связанным с осуществлением работ по охране окружающей среды от вредного воздействия, оказываемого в результате экономической и иной деятельности лиц, на которых возложена обязанность вносить плату.

Таким образом, Конституционный суд Российской Федерации пришел к выводу, что ставки платежа за загрязнение окружающей среды должны быть установлены постановлением Правительства Российской Федерации.

После принятия Конституционным судом Российской Федерации указанного определения, в котором плата за загрязнение окружающей среды признана фискальным сбором, решение Верховного суда Российской Федерации, хотя и не было отменено (Конституционному суду Российской Федерации Федеральным конституционным законом от 21.07.94 г. N 1-ФКЗ не предоставлено полномочий по отмене судебных актов), но по сути было признано неправильным, поскольку Верховный суд Российской Федерации при принятии решения исходил из того, что плата за загрязнение окружающей среды является налогом.

12 февраля 2003 г. Верховным судом Российской Федерации было рассмотрено заявление ОАО "Кольская ГМК" о признании незаконными пп.2 и 4 Постановления N 632, а также пп.5 и 9 утвержденного им Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия и принято решение N ГКПИ 03-49, которым признан недействительным п.2 Постановления N 632. Данным пунктом право утверждения базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы, было делегировано Министерству экологии и природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.

Верховный суд Российской Федерации при принятии решения руководствовался тем, что ни Федеральный конституционный закон от 17.12.97 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", ни законодательство об охране окружающей среды не предусматривают делегирования Правительством Российской Федерации полномочий федеральным органам исполнительной власти по установлению нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. Таким образом, Правительство Российской Федерации, делегируя в п.2 Постановления N 632 министерствам и ведомствам полномочия по установлению базовых нормативов для платежей, вышло за пределы своих полномочий.

В соответствии со ст.253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Согласно ст.1 Федерального закона от 14.11.02 г. N 137-ФЗ Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации введен в действие с 1 февраля 2003 г., и, таким образом, его положения распространяются на принятые судом акты начиная с указанной даты, в том числе на решение Верховного суда Российской Федерации от 12.02.03 г. Поскольку Верховным судом Российской Федерации в решении от 12.02.03 г. N ГКПИ 03-49 не указано иное время, с которого данный нормативный правовой акт признан недействующим, на основании указанной нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации такой акт признается недействующим со дня его принятия.

Статьей 6 Федерального конституционного закона от 31.12.96 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено, что вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Аналогичная норма содержится в ст.13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.02 г. N 138-ФЗ.

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что п.2 Постановления N 632 незаконен и недействителен со дня издания данного постановления, и Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов не имело оснований для установления базовых нормативов платежей по согласованию с Минэкономики России и Минфином России.

Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, утвержденные Минприроды России по согласованию с Минэкономики России и Минфином России 27.11.92 г., являлись документом, на основании которого исчислялись платежи за загрязнение окружающей природной среды. Письмами Минприроды России, Госкомэкологии России неоднократно устанавливались коэффициенты индексации платы за загрязнение окружающей среды (в размере до 94 раз), ни одно из которых не было зарегистрировано в Минюсте России и опубликовано в надлежащем порядке.

Вместе с тем нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, согласно п.10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.96 г. N 763 не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и применения санкций к гражданам, а также должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Таким образом, исчислять плату за загрязнение окружающей природной среды на основании положений Постановления N 632, которое Конституционным судом Российской Федерации (определение от 10.12.02 г. N 284-О) признано не противоречащим Конституции Российской Федерации, невозможно.

Уплачивать пени и штрафы, предъявляемые к взысканию налоговыми органами, не имеется оснований. Статьей 75 НК РФ предусмотрено, что пеней признается установленная настоящей статьей денежная сумма, которую налогоплательщик, плательщик сборов или налоговый агент должны выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и сборах сроки. К законодательству о налогах и сборах с учетом ст.1 НК РФ относятся Налоговый кодекс Российской Федерации и принятые в соответствии с ним федеральные законы о налогах и сборах, законы и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах. Сроки уплаты "фискального сбора" ни Законом РСФСР от 19.12.91 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", ни иными законодательными актами о налогах и сборах не установлены.

Статьей 122 НК РФ предусмотрена ответственность за неуплату (неполную уплату) сумм налога, а, поскольку платеж за загрязнение окружающей среды не является налогом, данная ответственность не может быть применена в случае его неуплаты.

Л. Короткова,

юрист

"Финансовая газета. Региональный выпуск", N 22, май 2003 г.