Лицензирование как форма государственного регулирования (Г. Мельничук, "Российская юстиция", N 5, май 2003 г.)

Лицензирование как форма государственного регулирования

Российское законодательство содержит примеры большого количества правоотношений в области предпринимательской деятельности, подобных правоотношениям в сфере лицензирования. К ним, в частности, относятся сертификация товаров и услуг, отношения в области антимонопольной политики, валютного контроля и т.д. Аналогично указанным видам отношений государство в лице своих органов, выдав лицензию, осуществляет контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий - п.1 ст.6 Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании). Общими признаками для этих правоотношений являются: наличие косвенного запрета на осуществление данной деятельности без специального разрешения; осуществление государственными органами административной юрисдикции в отношении организационно не подчиненных субъектов; контроль государственных органов за соблюдением субъектами правил и условий соответствующей деятельности при ее санкционировании или осуществлении; применение принудительных мер для прекращения или недопущения нарушения правил, условий разрешенной деятельности.

Сущностью указанных процессов является правонаделительный процесс, а сами процессы осуществляются в рамках разрешительной системы.

По мнению Д. Бахраха, "разрешительная система - это урегулированная правом совокупность общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим контролем над соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности" (Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С.375).

Следовательно, необходимо выделение специфики лицензирования, что помогает определить его место среди иных государственных разрешений (например, в таких сферах, как антимонопольная политика, валютный контроль, сертификация товаров и услуг и т.п.). Каждая из указанных выше форм государственного контроля отличается формой, порядком, сферой действия, другими критериями.

Определение специфических целей и задач лицензирования возможно при сравнении лицензирования с иными институтами разрешительной системы, в частности с институтами сертификации и валютного контроля.

Лицензирование обладает сравнительной универсальностью, не присущей другим институтам. Так, сертификация товаров и услуг введена для защиты прав потребителей (преамбула постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. "Об утверждении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации"). Валютный контроль вызван необходимостью защиты институтов валютного регулирования (п.1 ст.10 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле"). Лицензирование же может проводиться для защиты очень широкого круга интересов общества и государства.

Вопрос о специфике лицензирования как формы государственного контроля имеет существенное практическое значение. В отношении лицензирования как деятельности государственных органов существует большое количество ограничений, в частности по видам органов, осуществляющих лицензирование, размеру платежей за выдачу лицензии. Данные ограничения не могут быть обойдены введением каким-либо органом формы контроля, сходной с лицензированием, но носящей другое название.

В постановлении по конкретному делу Верховный Суд РФ указал: "И по форме, и по содержанию постановление главы администрации Хабаровского края совпадает с названным постановлением Правительства РФ (постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности". - Г.М.0), а свидетельство на право осуществления торговой деятельности в Хабаровском крае - с лицензией" (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. N 8. С.32). В соответствии с указанным выводом в отношении постановления главы администрации Хабаровского края были применены нормы федеральных актов о лицензировании отдельных видов деятельности. Соответствие новых видов разрешений, выдаваемых государственными органами, рассматриваемым ниже принципам позволяет применять к таким видам разрешений нормы законодательства о лицензировании.

На мой взгляд, в отношении лицензирования можно выделить признак объекта лицензирования - определенного вида деятельность, т.е. неоднократное совершение юридических и фактических действий. Данный признак является конститутивным для лицензирования. Российским административным законодательством предусмотрен разрешительный порядок для совершения отдельной сделки - например, капитальной валютной операции (п.2 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле"), действия - лицензия на охоту (ст.35 Закона "О животном мире"), товара - сертификат (ст.7 Закона "О защите прав потребителей"). Лицензирование предшествует юридическому факту, а не легитимизирует его. В отношении ранее указанных объектов при даче санкции государственный орган обладает всей существенной информацией (или ее большей частью) о предполагаемом объекте, в отношении которого дается разрешение. При лицензировании же санкция дается на ведение деятельности, при которой за лицензиатом оставляется свобода для формулирования подавляющего большинства существенных условий этой деятельности, установление которых государству не подконтрольно. При лицензировании функцией административного органа является исключительно констатация способности лицензиата осуществлять такую деятельность.

С учетом определения объекта лицензирования как деятельности лица нелогичной является привязка действия лицензии к объему торговых или производственных операций. Такая привязка ведет к возникновению сложной проблемы в части непрерывности предпринимательской деятельности (Олейник О.М. Лицензирование отдельных видов деятельности в российском праве // Закон. 2000. N 1. С.21). Такое определение разрешенной деятельности делает лицензирование практически идентичным понятию квотирования. Однако квотирование применяется, как правило, в условиях ограниченности ресурса. Государственное регулирование при квотировании направлено на предотвращение чрезмерного использования объекта разрешения (например, на исчерпание природных ресурсов при их добыче). При лицензировании же критерием для выдачи лицензии является проверка физического соответствия лицензиата лицензионным условиям. Представляется невероятным, что по прошествии определенного периода времени лицензиат, произведший определенный объем операций, физически утрачивает способность заниматься определенной деятельностью, а лицензиат, не освоивший указанный объем, сохраняет такую способность. В подтверждение изложенного можно сослаться на не очень удачную, на мой взгляд, норму п.3 ст.9 Закона о лицензировании о недопустимости отказа в выдаче лицензии на основании величины объема продукции (работ, услуг), производимых или планируемых для производства соискателем лицензии.

Установление в Законе о лицензировании критерия времени для подтверждения способности лицензиата заниматься установленным видом деятельности (пятилетний срок действия лицензии) следует логике закона.

В определении от 13 февраля 2001 г. по одному из дел Кассационная коллегия Верховного Суда РФ указала, что из смысла ст.49 ГК РФ, ст.ст.6, 7 и 12 Закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" (в ред. от 10 января 1997 г.) следовало, что лицензии (специальные разрешения) являются для юридического лица основанием для занятия отдельными видами деятельности.

В общих положениях Закона о лицензировании также предусмотрено, что лицензированию подлежат именно виды деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, что лицензируемый вид деятельности - такой, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии.

В качестве одного из основных принципов осуществления лицензирования ст.3 Закона о лицензировании предусматривает утверждение единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации. Оспоренная в Верховный Суд РФ норма п.6 Положения о лицензировании деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 июля 1998 г. N 727, фактически предусматривает, что объектом лицензирования является объект, на котором лицензиат осуществляет лицензируемый вид деятельности, а не сама деятельность лицензиата. Следовательно, данное положение противоречит приведенным нормам закона (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 9).

В настоящий момент лицензирование деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции исключено из сферы действия Закона о лицензировании. В то же время само по себе толкование Верховным Судом РФ норм о недопустимости лицензирования объектов, на которых осуществляется определенный вид деятельности, не потеряло своего значения, так как было основано на смысле общих норм о лицензировании применительно к конкретному виду деятельности.

Г. Мельничук,

адвокат

"Российская юстиция", N 5, май 2003 г.